Cours iep de Toulouse 4 ème année, module 8 «Europe, marchés et territoires»





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La gouvernance européenne.



Julien Weisbein

Maître de conférences de science politique

IEP de Toulouse, LaSSP
julien.weisbein@sciencespo-toulouse.fr


Cours IEP de Toulouse

4ème année, module 8 « Europe, marchés et territoires »
Introduction générale

 

De la notion de « gouvernance européenne »…

La « gouvernance européenne » ? Entendue très sommairement, il s’agit d’une nouvelle forme de décision publique au niveau de l’Union européenne. La Commission européenne dans son Livre blanc la définit comme constituée par les « règles, les processus et les comportements qui influent sur l'exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l'ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l'efficacité et de la cohérence ». Deux dimensions sont donc entremêlées autour de la question du pouvoir : l’efficacité et la démocratie. La « gouvernance » vise ainsi à réconcilier les deux…
Ce cours est intitulé « La gouvernance européenne » mais ce, uniquement pour des raisons de contingence et d’affichage. Nous contestons même la pertinence de cet énoncé parce que nous nous méfions de la notion de gouvernance – fût-elle européenne. Il s’agit en effet d’un projet politique mais en aucun cas d’une notion scientifique.


  • Un projet politique tout d’abord : la gouvernance est non seulement le mot des personnes que nous allons étudier mais surtout leur mot d’ordre1. Or nous pensons que la science (politique) n’a pas à servir de caution intellectuelle aux différentes lectures de la vie sociale et politique auxquels les acteurs recourent pour donner du sens à leurs pratiques ; et comme on vient de le souligner, les travaux de science politique n’ont pas toujours su se départir d’un certain sens commun institutionnel en drapant de scientificité les stratégies et les croyances des praticiens de l’Europe.




  • Mais surtout, la gouvernance n’est pas une notion scientifique. En effet, le terme fait l’objet en science politique de controverses savantes, à la fois sans fin et sans utilité. Sans fin parce que, à y regarder de plus près dans la littérature spécialisée, la définition de cette notion n’est jamais stabilisée2 ; et sans utilité parce que le concept est bien moins important que ce qu’il permet d’analyser.


Nous adopterons au total une posture agnostique3 concernant cette idée de gouvernance (et donc de gouvernance européenne). Il nous faut donc trouver un autre objet à ce cours…

à la notion de jeu politique communautaire : pour une sociologie politique de l’Europe

Pour ce faire, il est nécessaire de dire quelques mots en préambule sur le rapport qu’a pu entretenir la science politique avec l’intégration communautaire. Ce point n’est pas aussi anecdotique qu’il n’y paraît : car à travers la façon dont les sciences sociales (dont la science politique, donc) théorisent le processus d’intégration communautaire, on peut lire la façon dont celle-ci est dotée d’un « sens » (et ce dans sa double acception : à la fois signification et direction) mais aussi s’institutionnalise de plus en plus en s’inscrivant dans le registre de la rationalité, voire même de la nécessité et de la fin de l’histoire1. De même, ce détour permettra de préciser ce que ce cours entend être…
Depuis les années 1950, on acte ainsi le passage d’un objet « étranger » et insolite à une catégorie de plus en plus transversale et banalisée du discours politologique, interrogeant tous ses champs sub-disciplinaires et mobilisant ses instruments les plus traditionnels. Plus précisément, trois branches distinctes de la science politique travaillent, simultanément ou successivement, l’objet « intégration européenne » :


  • L’approche issues des relations internationales tout d’abord : on construit l’Europe comme une forme politique à qualifier et la recherche se caractérise par une véritable « querelle des étiquettes » (intergouvernementalisme, néo-fonctionnalisme, fédéralisme, etc.)

En effet, les chercheurs tentent de saisir la « nature » de l’intégration communautaire, notamment par rapport aux expériences passées (Etats nationaux, systèmes confédéraux ou fédéraux). Leur question principale est : « qui fait l’Europe ? », avec comme question subsidiaire : « est-ce les Etats ou bien les organes supranationaux ? »

Ces théories et macro-théories de l’intégration européenne cherchent avant tout, dès les années 1960, à comprendre ce qui explique la coopération à l’intérieur de l’Europe et quelle est la nature de ce système spécifique. Le débat dominant se déroule dans ce champ d’étude entre une école fonctionnaliste (Lindberg, Scheingold), puis néo-fonctionnaliste (Sandholtz, Stone Sweet, Fligstein), qui se construit autour et à partir des travaux d’Ernst Haas, et une école intergouvernementaliste qui se structure autour de l’« intergouvernementalisme libéral » d’Andrew Moravcsik. L’ambition de ces théories est tout d’abord d’expliquer un régime international et d’essayer de cerner sa nature, autrement dit de définir l’originalité du système européen par rapport à d’autres types de coopération entre Etats.

Souvent, comme on le verra plus loin, ces débats académiques ne réalisent finalement qu’un travail de mise en forme savante de la « méthode communautaire », théorisée et appliquée par les praticiens de l’Europe.


  • L’approche de la théorie politique est la seconde branche de la science politique qui se saisit de l’objet « intégration européenne » : l’Europe est ici construite comme principe et comme problème politique et l’on en recherche le principe propre à l’UE, conformément à la théorie des régimes politiques. La question principale est dès lors : « au nom de quoi l’Europe est-elle faite ? », avec comme question subsidiaire : « l’Europe traduit-elle la modernité politique ? ».

Pour la philosophie politique, l’analyse de l’UE s’est en effet déroulée selon le paradigme performatif de la « radicale nouveauté », dont témoigne le label d’OPNI (Objet Politique Non Identifié) qui lui a été communément attribué. On a ainsi pu voir dans l’Europe un modèle post-national d’identité politique (J. Habermas, J.-M. Ferry), l’expression des valeurs post-matérielles qui caractérisent les sociétés post-industrielles (R. Inglehardt), voire même un projet post-moderne… Le problème de ces qualifications savantes est qu’elles dupliquent l’image de modernité et de nouveauté dont se parent certaines institutions communautaires, essentiellement la Commission.


  • L’approche de la sociologie politique enfin : l’Europe est ici saisie comme matrice d’action publique (gouvernance multi-niveaux) et comme lieu d’institutionnalisation de rôles et de ressources spécialisés. La question principale devient : « comment est faite l’Europe ? », avec comme question subsidiaire : « avec quels effets ? »

Ce programme de recherche s’est déroulé d’abord par le prisme de la sociologie de l’action publique (ce qui a aboutit à un certain émiettement des recherches, en fonction des piliers ou des compétences de l’Europe) puis, de plus en plus, dans d’autres branches de la discipline (sociologie des mobilisations collectives, sociologie électorale, sociologie des élites politiques, etc.).

En s’éloignant des macro-théories explicatives et prédictives (voire prescriptives) du sens de l’intégration européenne, cette sociologie politique de l’Europe se concentre sur le fonctionnement concret du système politique européen. Il s’agit notamment de prendre acte des élargissements successifs et de l’extension des compétences communautaires. Face à cette nouvelle Union européenne, l’enjeu théorique est de rendre compte de la complexité du fonctionnement du système et, dans cette optique, les macro-théories issues des relations internationales perdent de leur pertinence et de leur pouvoir explicatif : ce sont de plus en plus des comparativistes qui s’empare de l’Union en tant qu’objet de recherche.

Les notions qui apparaissent se penchent sur les modes de fonctionnement spécifiques de ce système politique comme la gouvernance multi-niveaux (Kohler-Koch, Eising, Hooghe, Marks, Jachtenfuchs) ou l’État régulateur (Majone). Il s’agit notamment de progresser dans la qualification d’un « espace européen des politiques publiques » particulier (Muller, Quermonne). Les politiques publiques produites au niveau européen sont en effet de plus en plus étudiées en elles-mêmes et pour elles-mêmes, de même que l’Union européenne en tant que lieu de création de politiques. Les interrogations sur le mode de construction de l’Union européenne sont mises de côté pour s’intéresser à la spécification du processus politique qui la caractérise et à ce qu’elle produit mais aussi à l’explication des effets de ce processus. Les questionnements sur les politiques communautaires en entraînent d’autres liés aux conséquences des interventions communautaires sur les politiques et les institutions nationales, alors que se renforce l’impact de la construction européenne sur les sociétés nationales. Ce sont ces questionnements qui commencent à êtres synthétisés sous la dénomination d’« européanisation » à partir du milieu des années 1990.

Aujourd’hui, dans cette construction sociologique de l’objet « construction européenne », ces travaux retournent vers les fondamentaux de la sociologie et puisent à un patrimoine constitué d’auteurs canoniques et de concepts déjà éprouvés sur d’autres objets1. Il nous semble, c’est le pari de ce cours, que la compréhension des institutions européennes y gagne en netteté…
On voit donc que la sociologie est plus pragmatique et moins enchanteresse et ce, sous deux aspects :


  • l’Union européenne y est analysée comme une forme pas si inédite et encore peu stabilisée de gouvernement dont on peut isoler, pour l’heure, quelques caractéristiques. Cet investissement disciplinaire récent a donc permis d’enrichir fortement les précédentes analyses portant sur la dynamique d’intégration communautaire en abordant de front trois de ses aspects2 : 1) les acteurs qui s’y investissent, 2) les interactions et les interdépendances que tissent leurs mobilisations et 3) la question de la légitimation d’un nouvel ordre politique3.




  • Mais surtout, la nouveauté de cette approche sociologique réside dans la recherche d’une qualification scientifique de l’Union européenne qui soit alternative aux discours des acteurs engagés dans ce processus. Il s’agit de se déprendre d’un certain « sens commun institutionnel »4, issu des institutions européennes elles même qui en se théorisant imposent leur conceptualisation aux chercheurs.


Nous retrouvons là notre méfiance vis-à-vis de la notion de « gouvernance européenne » qui devient une sorte de théorie auto-justificatrice et en aucun cas explicative de ce qui se passe autour des enjeux européens. Pour trouver notre objet autonome de recherche, on partira d’un point souligné dans les manuels les plus récents et les plus sociologisés consacrés à la construction européenne (et auxquels ce cours doit beaucoup)5 : l’Europe n’est pas une substance, à analyser telle qu’elle, mais un processus à replacer dans un ensemble élargi de variables. Mieux même : cet aspect dynamique et interactionnel, ce « système en réseau »1, « cette forme très originale d’organisation en réseau où chaque entité se définit en relation avec les autres »2, constitue proprement l’objet d’une sociologie de l’action publique communautaire.


  • « Ce que l’on appellera la dynamique communautaire est (…) le produit d’interactions mutuelles entre plusieurs catégories d’acteurs qui débouche tantôt sur des phases de progression, tantôt sur des phases de stagnation, et qui conduit à politiser les enjeux européens, c’est-à-dire à en faire un foyer de ressources et de contraintes pour l’action »3 : en augurant leur petit manuel de la sorte, Guillaume Courty et Guillaume Devin donnent à la construction européenne une qualification nouvelle. L’Union européenne est moins une substance (des institutions, des rôles, des normes spécialisées…) qu’un processus interactif de création ou d’extension d’interdépendances plus ou moins intenses entre des acteurs de plus en plus diversifiés. « L’Europe est également politique dans le sens où elle se construit comme un système d’actions et de réactions entre plusieurs groupes d’acteurs intéressés »4.




  • Partant de la notion de gouvernement, telle que définie par Jacques Lagroye5 et opposée à celle de gouvernance, Smith part de deux hypothèses. Premièrement, l’Union européenne n’est pas seulement un arrangement institutionnel mais une configuration de pouvoir dans laquelle participent divers acteurs, publics aussi bien que privés dans la formulation et la résolution de problèmes publics. Et deuxièmement, l’espace public européen est une mosaïque, extrêmement fragmentée, aussi bien d’un point de vue sectoriel que territorial, qui ne correspond pas aux 27 Etats qui composent ce système. C’est précisément cette fragmentation, selon Smith, qui pose un défi aussi bien à la solution des problèmes publics qu’à la légitimation des acteurs qui y participent. En donnant comme objet d’étude de son manuel les interactions et les interdépendances dans la négociation communautaire, Andy Smith souligne ainsi que le jeu politique européen est de plus en plus « transgouvernemental »6, c’est-à-dire qu’il mélange plus qu’il ne distingue les niveaux de gouvernement (que ceux-ci soient territoriaux : communautaire, national, local ; ou bien qu’ils soient organisés autour de la frontière symbolique séparant les acteurs « publics » des acteurs « privés ») et ce, sans arènes intersectorielles qui permettraient d’avoir une vue d’ensemble du gouvernement de l’Union européenne. Il s’agit donc, à travers ce programme de recherche, d’éviter de séparer trop proprement les acteurs qui participent à la production des politiques publiques européennes mais bien de les saisir en simultané et en interdépendances.


On gardera cet intérêt aux interdépendances mais on lui prêtera des contours théoriques alternatifs. On parlera donc ici d’un jeu. En effet, cette métaphore du jeu, assez classique en science politique (comme par exemple chez des auteurs de référence comme N. Elias ou F. G. Bailey7), comprend trois éléments interdépendants que nous allons donc mobiliser pour comprendre la « gouvernance européenne » :


  • La règle du jeu qui comprend tant la codification de son développement (avec ce qui est permis de faire et de ne pas faire) que la définition des gains qui en sont attendus ; rapporté à l’objet du cours, cela revient à insister sur les règles formelles (Traités, lois, Directives, etc.) mais aussi informelles (façons de se présenter, négociations secrètes, lobbying, etc.) qui sont de mises à Bruxelles et y règlent l’activité politique. On est ici le plus près de la notion d’institution, telle qu’elle est avancée par la théorie néo-institutionnaliste : selon Douglas North, celles-ci « sont le cadre dans lequel se déploient les actions humaines. Elles sont tout à fait comparables aux règles qui régissent une compétition sportive par équipes »1




  • Les joueurs, ceux qui jouent plus ou moins intensément, en tant qu’adversaires ou qu’alliés et pour lesquels on peut déterminer les ressources et les contraintes qu’ils doivent affronter dans la partie2 ; on verra notamment que le jeu politique européen se caractérise par un ensemble de plus en plus large et diversifié d’acteurs, qui n’ont pas tous les mêmes intérêts à participer ou bien les mêmes chances de puissance, mais qui se vivent tous de plus en plus comme étant « Européens ». Et ce qui distingue le plus ces acteurs réside dans l’intensité de leur engagement dans le jeu3 : comme on le verra, il y a d’un côté les joueurs permanents et de l’autre les joueurs intermittents, occasionnels.




  • Et le style de jeu, c’est-à-dire la façon dont les joueurs se représentent le jeu et surtout, la façon dont ils le jouent4 : et ce jeu fluctue toujours entre le respect scrupuleux des règles, leur usage en virtuose et l’appel au génie, à la subversion des règles ; comme le disent Norbert Elias et Eric Dunning aux sujet des sportifs, ceux-ci doivent « trouver le juste milieu entre le respect des règles et des conventions, et l’effort pour les esquiver ou les tourner, en jouant à la limite de l’infraction. Si, pour rester loyaux et beaux joueurs, ils n’exploitent pas toutes les chances de gagner, ils risquent fort de voir la victoire leur échapper ; s’ils mettent tout en œuvre pour gagner, le jeu peut dégénérer »5. Rapporté au cours, on peut ainsi, notamment, analyser les stratégies de maîtrise et d’optimisation du jeu des acteurs engagés dans la configuration européenne. Comme l’écrit Marc Abélès, « observer l’Europe en train de se faire, la penser dans son inachèvement, cette démarche implique une extrême attention aux pratiques politiques et aux représentations qui leur sont consubstantielles »1. Or comme on le verra, la complexification croissante du gouvernement de l’Europe rend une lecture stratégique des enjeux et des règles de plus en plus improbable2.



Bref, voici donc ce que ne sera pas ce cours :

  • un simple descriptif des institutions européennes et de ses règles formelles : la science politique n’a pas vocation à seulement décrire des phénomènes mais à les expliquer.

  • une réflexion sur ce que devrait être (ou non) l’Union européenne et la gouvernance qu’elle institue : en effet, la science politique ne doit pas juger.

  • une sorte de procès pour savoir qui fait l’Europe : les Etats ou bien les organes supranationaux ? la science politique n’a pas à prendre position dans les débats opposant les souverainistes ou les européanistes.



Et, symétriquement, ce que ce cours tentera d’être :

  • une analyse pragmatique de l’Europe : on s’intéressera autant aux règles formelles, juridiques qu’aux usages qui en sont fait ou bien aux règles informelles, aux choses implicites

  • une analyse concrète des acteurs qui font l’Europe et qui peuplent les institutions européennes : qui sont-ils ? d’où viennent-ils ? que font-ils ? que croient-ils ?

  • et surtout, une analyse centrée sur les interdépendances qui se nouent entre ces acteurs et qui leur procurent des ressources et des contraintes.



Et l’on verra surtout que ce « jeu politique communautaire », au principe des institutions européennes, apparaît déjà bien ancien (chapitre 1), de plus en plus joué (chapitre 2) et surtout extrêmement complexe (chapitre 3).

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