La définition du problème varie dans le temps et dans l'espace





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date de publication18.05.2017
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Concepts et typologie des politiques publiques
Présentation module 1 séquence 4
L'émergence et l'inscription sur l'agenda
Pourquoi les acteurs politiques et administratifs s'intéressent ou pas à un problème social, pourquoi vont-ils décider de le traiter et dans quel sens vont-ils aller pour le régler?
Agenda : ensemble des problèmes qui à un moment donné détermine un débat public et met en marche la machine étatique qui va tacher de trouver des solutions.
Présupposé: idée qu'il existe une interface entre la société et l'Etat. Les problèmes émergents de la société puis l'Etat les absorbent: société et Etat sont deux sphères séparées.
I/ La formation des problèmes publics :
Un problème public est un phénomène considéré anormal par les acteurs sociaux, idée qu'une situation sociale pose problème.
Paggiolo donne une définition toujours admise aujourd'hui :" un problème est la perception par les acteurs d'un écart entre ce qui est (constat), ce qui devrait être (devoir d'agir) et ce qui pourrait être (possibilité d'action)".
Ex: le chômage. Les statistiques permettent de constater qu'une partie de la population ne travaille pas (élément de constat). Devoir d'agir car il est nécessaire de travailler dans notre société. Possibilité d'agir : réformes envisageables.
La définition du problème varie dans le temps et dans l'espace:
Dans le temps, ex : l'environnement. Dans les 70's pas de perception négative sur la pollution car pas d'instrument de mesure +l'environnement n'était pas une valeur sociale dominante (contrairement au progrès technique et à la croissance), mais les choses ont changé dans les 80's.

Dans l'espace, ex : la peine de mort aux Etats Unis. Ex: la drogue. En France la toxicomanie est considérée comme un phénomène individuel, en Suède comme une pathologie sociale.
Un problème social peut avoir plusieurs définitions (ex: le chômage): qu'est ce qui fait qu'une décision l'emporte plus qu'une autre?
Comment un problème devient public? Deux critères d'appréciation:

  • Caractère général (pluralité d'acteurs)

  • La résolution du problème doit être soumise à l'Etat.


Ex: pour que le problème des sans-papiers devienne un problème public ils ont dû s'organiser car sinon ce n'était que des problèmes individuels.
Problème de définition car extrême diversité de problèmes qui changent de nature.
1- Les déterminants "objectifs"
3 séries de facteurs :
Les structures socio-économiques et la technologie: idée d'un déterminisme économique et technologique. Idée que les sociétés suivent les mêmes étapes de développement, et à chaque étape sont confrontées à des problèmes spécifiques. Les sociétés les plus avancées développent des politiques sociales et éducatives. Vision déterministe et développementaliste: toutes les sociétés convergent vers le même stade de développement.

Thèse critiquée car historiquement fausse: les politiques sociales ont été systématisées en Allemagne sous Bismarck alors que les EU et la GB été plus avancés technologiquement et économiquement.

Les caractéristiques du système politico-administratif: s'il n'y a pas de structure administrative adéquate, il n'y a pas de problème mis sur agenda. Ex: s'il n'y avait pas de décision spécifique concernant l'environnement dans les 60's c'est parce qu'il n'existait pas de ministère de l'environnement.
Les valeurs dominantes. Ex: le droit au logement.

Un certain nombre de problèmes sont contraints par les valeurs dominantes libérales dans les pays occidentaux. Le déterminant objectif s'exprime en termes de légitimité.

Le problème de l'immigration regroupe les 3 facteurs vus au-dessus.
2- Des histoires causales (= façon dont les problèmes publics sont exprimés)
- Les formes de la causalité:

Recherche de causes pour comprendre la situation problématique, Trois phénomènes causaux :

  • La causalité multiple et simultanée : synchronique. Ex: catastrophe naturelle.

  • Séquentielle : une série de causes en entraînent d'autres vers un problème. Causalité diachronique. Ex: la guerre en Yougoslavie.

  • Intriqué : des facteurs étroitement associés vont produire un problème. Ex: problème des banlieues : vieillissement des immeubles, population immigrées, faibles revenus.


Souvent dans un même problème on retrouve les 3 types de causalité dans la genèse d'une situation négative.

Ex: Tchernobyl : problème de réacteur, absence de formation du personnel, condition climatique…

D'un point de vue objectif, la mono causalité ne l'emporte pas.
- La construction des récits :

Pluralité de récits en fonction de la nature des acteurs. Ex : étude sur les agressions des chauffeurs de bus. Ces derniers insistent sur les problèmes et veulent plus de sécurité; la mairie en revanche insistera sur la dégradation des cités et prônera d'autres décisions…

Ces récits varient selon les pays. Ex : récits d'émeute aux EU (ethnicisassions du débat) et en France (force de police …)

Comment expliquer ces différences d'un acteur à un autre, d'un pays à un autre, d'une époque à une autre?
- Les éléments cognitifs:

On construit un récit selon la connaissance que l'on a de ce phénomène.

Problèmes de production d'informations, problèmes de diffusion d'informations (ce n'est pas la même chose de publier les chiffres du chômage avant et après une élection).
- La mise en forme du récit: elle conditionne la qualité de persuasion et de réception de l'histoire.

Quatre formes d'histoires causales :

  • Une simple histoire, la narration d'un événement avec la recherche de neutralité.

  • Une synecdoque (prendre la partie pour le tout): former un intérêt particulier sous l'angle de l'intérêt général.

  • Métaphore. Ex: les agriculteurs vont dire qu'ils sont "asphyxiés" par la PAC.

  • Ambiguë : mélange d'éléments contradictoires. Ex: discours produits autour du Traité de Maastricht.


Dynamiques normatives : les acteurs engagent les valeurs partagées par un groupe d'acteurs. Ex: le SIDA.

Même après 1984/85, les discours divergent selon les acteurs qui les prononcent. A la fin des 80's, 3 discours différents liés à leur valeur propre:

  • SIDA comme une pathologie sociale

  • l'expertise vers une définition objective

  • essayer de lier le problème du SIDA à celui de la reconnaissance de certaines minorités.


Comment un discours devient-il majoritaire (ou seulement dominant) dans la société ?

C’est quand il passe dans l’arène électorale (sur la scène politique) car il devient un problème global.

Les acteurs politiques doivent trouver des compromis sur ce sujet et rendre l’action possible: cela doit paraître faisable et légitime pour l’ensemble de la population. Ex : Sida à la fin des 80’s.

La variété des récits fait partie des luttes internes aux PP, et plus précisément à un espace social ouvert à un phénomène.

Cette concurrence est déterminante et va circonscrire un espace d’action publique, un espace du « possible » pour les acteurs publics.

Ex : dans les 70’s, 80’s dans le domaine du livre en France. Problème avec les grandes surfaces en France dont on avait peur qu’elles assèchent l’édition des livres plus difficiles tels que les romans ou les essais si on les autorisant à vendre des livres. A cette époque, il y avait 2 types de discours et un qui dominait : "le livre n’est pas un produit comme les autres." ; d’où l’idée que certains acteurs ne sont pas qualifiés pour les vendre, il faut favoriser les libraires au profit des grandes surfaces.

• Il ne peut y avoir de concurrence sur les prix car il s’agit d’un bien culturel

• Donc l’Etat doit intervenir et réguler le prix du livre.

Malgré cela, se développe un autre discours :

1 - Le livre est un produit comme les autres, de grande consommation et dont il faut rationaliser la distribution.

2 - Producteurs et consommateurs sont contents car ils peuvent acheter plus.

Dès lors mise en place de l’association pour le prix unique du livre, afin de faire pression. En face, 2 grands groupes émettent l’idée du livre comme bien économique (Hachette et les éditions de minuit)

Enfin, en 1981, J.Lang établit la loi du prix unique du livre : on ne peut pas faire une réduction sur le prix du livre supérieure à 5%.
Comment ce discours est-il devenu dominant ?

  • Car les partisans de cette thèse ont fait un discours en synecdoque, en parlant du livre ils prévenaient contre des dérives à venir.

  • La France est une société particulière : place importante des intellectuels dans la société

  • Les hommes politiques ont été d’accord.

Pour un même phénomène social, un récit dominant n’est pas forcément le même d’un pays à l’autre, ni même dans le temps.
a) Variations dans le temps : étude sur la variation dans le temps des récits à la suite des émeutes raciales : ce dont on se souvient c’est le tabassage d’une personne de couleur

• En 1943 une bavure policière (tabassage d’un noir) débouche sur des émeutes raciales vite réprimées, il n’y a pas de mobilisation ensuite. A l’époque le discours dominant est sécuritaire et traite les problèmes de façon coercitive.

• En 1992 pour R.King le discours est différent. Les policiers ont été jugés et acquittés, d’où émeutes à L.A, forte mobilisation des associations, des médias : le jugement est révisé en appel et les policiers sont condamnés.

D’une époque à l’autre les discours sont différents (cf. acquittement d’OJ Simpson lié au résultat des émeutes)
b) Variations dans l’espace : d’une ère géographique à l’autre, d’une ville à l’autre les récits sont différents pour un même problème

Ex : catastrophe de Tchernobyl. Différents discours sur le nuage radioactif :

• En Allemagne, on met en avant les dangers liés à l’environnement

• En France, le nuage radioactif s’arrête " à la frontière". Ensuite avec l’arrivée des verts au pouvoir, des études sont demandées à ce propos et les dommages sont mesurés.
- Le rôle des médias : poids croissant dans la production et la diffusion du discours. Ils influent sur le contenu des problèmes, sur sa généralisation (= extension sociale). Les médias ont leur propre logique de fonctionnement qui va peser sur l’extension de problèmes publics.
Idée que les médias sont un prisme neutre : l’information passe mais n’est pas transformée.

C’est une idée fausse
Le travail de sélection de l’information est effectué pour satisfaire l’audimat. L’information quand elle passe par les médias subie des filtres :

  • Les informations passent par des agences de presse (relativement neutres)

  • Traitement sélectif dans les autres médias, chaque type de média effectue un tri spécifique (différent télé/presse écrite, hebdo, quotidien)


Variation dans le temps : en France, l’évolution dûe à la privatisation. On parle plus de sensationnel ou d’informations locales et il n’y a presque plus de journalisme d’investigation, de - en - de grands reporters, au profit d’une information plus immédiate, plus réactive.

Variation dans l’espace : d’un pays à l’autre le poids des médias varie. Ex : En Italie dans la presse écrite quotidienne, les 15 premières pages sont consacrées à la politique intérieure.

Ex : fragilité de la presse écrite en France, différent des situations anglaises et allemandes.

Déformation du contenu du problème: traitement spécifique qui affecte et sa diffusion. Erreurs fréquentes des médias par soucis de simplifications.
Ces deux logiques montrent que les médias ont un rôle ambigu : l’émergence de problèmes est facilitée quand ils sont portés par une personne charismatique. Ex : l’environnement et le commandant Cousteau, l’Abbé Pierre (selon R.Barthes, mythologies, s’il est médiatique c’est en raison de sa barbe et de sa coupe de cheveux qui lui donne l’image de la sainteté et du rebelle), l’utilisation d’artiste (restos du cœur…).
L’objectif recherché ici est l’audience, on veut des adhésions, des soutiens afin de pouvoir susciter l’attention des pouvoirs publics.

Ex : les hémophiles, au moment du sang contaminé, on parlait de leur cause de façon générale dans le monde, puis de façon spécifique dans les autres médias.

Ex : droit au logement, occupent les immeubles 3 heures avant le JT pour laisser le temps aux journalistes de venir.
3-les publics des problèmes
L’histoire causale a pour but :

  • de susciter la compassion

  • de nourrir une mobilisation

  • susciter l’attention des pouvoirs publics


- l’opinion publique (OP) : l’histoire causale donne une visibilité aux problèmes et permet de rechercher des soutiens, et des gens prêts à s’engager pour soutenir la cause.
L’opinion publique est considérée comme passive, les individus qui en font partie ne sont pas à l’origine du problème, ni de la production de son récit.
3 types d’acteurs au sein de l’OP :

Le public indifférent : c’est l’OP au sens large, c'est à dire, les gens qui ne sont ni mobilisés, ni concernés.

Ils n’ont pas d’influence réelle c’est une caisse de résonance on l’identifie par l’intermédiaire des sondages.

Problème de l’information pour le sondage :

-les gens sont-ils aptes à juger ?

-parfois la réponse est contenue dans la question (le sondage comme fabrication de l’opinion).

Le public attentif : ce sont les personnes plus directement concernées, prêtes à soutenir les mobilisations, voire à s’engager elles-mêmes dans la défense d’une cause

Ex : les parents d’élèves. Ils sont attentifs à l’évolution des problèmes, aux problèmes de sécurité dans les écoles et en 1984 certains ont manifesté.

Ex : les intellectuels

Le public attentif se mobilise sur des pétitions.

Le public d’identification : les acteurs directement touchés par un problème, qui soutiennent une mobilisation, et qui s’engagent souvent eux-mêmes.

Ex : dans les 70’s problème de l’avortement.
Un même individu peut passer d’une catégorie à une autre

Ex : Grands-parents apprenant la séropositivité de leur petit-fils : passent de "l’indifférent " à « l’attentif" voire à "l’identification".
Le discours moralisateur va faciliter sa généralisation (l’Abbé Pierre ou sœur Emmanuelle). Plus un discours est général, moins l’appel à l’action sera clair et précis, mais il doit l’être suffisamment pour qu’assez de gens se sentent concernés.
- Les acteurs politiques : sont les cibles car ce sont ceux qui doivent répondre aux problèmes sociaux.
Déformation du contenu des problèmes par les acteurs politiques. Cela varie en fonction des règles électorales : les acteurs politiques sont plus sensibles à certains problèmes avant une échéance électorale.
Pour obtenir des soutiens politiques, il faut présenter les problèmes pour qu’ils soient susceptibles de s’intégrer dans le discours politique d’un parti.

Ex : A propos su SIDA.

  • discours de l’extrême droite qui parlait pour les catholiques intégristes : châtiment divin.

  • discours des parties de gouvernent : rassembleur

  • discours des parties d’extrême gauche qui valorise le traitement des minorités.

Certains problèmes ne sont pas audibles par le gouvernement en raison du coût électoral qu’ils auraient (ex : droit de vote aux étrangers).
Nécessité d’un discours global mais parfois exception : parfois un parti de gouvernement ira à l’encontre du public, comme dans le cas de la peine de mort.
II/ L’émergence des problèmes :

Les modes d’émergence principaux :
1-l’émergence progressive par canaux multiples
L’idée d’une progression chronologique et idée qu’une pluralité d’acteurs va intervenir.
Ex : un individu qui prend conscience d’une situation problématique : il va tenter de généraliser le problème, de mobiliser les soutiens pour solliciter l’attention des politiques et administratifs. Mouvements progressifs d’agrégation.
Ex : le problème de logement en France qui apparaît dans les 50’s avec l’Abbé Pierre : il structure des associations (Emmaüs..), création de collectifs qui ont tenté de mobiliser des partis politiques pour émerger sur l’agenda politique et devenir un enjeu électoral. Développement de relations personnelles entre l’Abbé Pierre et certains acteurs politiques.
Ce mode de fonctionnement est courant, cela suit un système particulier :

  • Indignation

  • Organisation

  • Généralisation des causes

  • Mobilisation vers les pouvoirs publics


2-l’émergence instantanée
Une situation est perçue comme problématique de façon immédiate car le problème est soudain et grave.
Ex : catastrophe naturelle, accident de la route, acte terroriste…
Les acteurs politiques et administratifs sont presque sommés de réagir : cette obligation d’action ne s’est pas réalisée à Vaison-la-Romaine. L’action menée ne l’a été que sur le court terme, car le POS n’a pas été modifié, des maisons se sont reconstruites sur des zones inondables…
3-l’émergence automatique
Emergence cyclique, à intervalles réguliers, de problèmes qui vont revenir sur l’agenda grâce au dispositif de veille de l’administration (=système de mesure qui fait émerger un problème sur l’agenda).
Ex : les indices de pollution atmosphériques, publication des chiffres du chômage, …
Les experts ont une fonction de vigilance à l’égard de certaines situations sociales (ex : INSEE, DATAR, Commission Générale au plan…)
4-l’émergence captée
Un problème va émerger et une personne va l’emmener sur le débat public (ex : coordination d’étudiants).
La captation peut être faite par un individu, par un organe généraliste (syndicats) : en 1995, manifestations suite au plan Juppé.
La captation d’un problème = c’est imposer son propre récit, une histoire causale dans le problème d’émergence. Ex : les 35h, quel discours va être dominant, patronat ou syndicat ?

Ex : Dans le cadre des manifestations de 1995, des cheminots se mobilisent, puis captation par les syndicats, puis généralisation.
Phénomène de construction continue du problème qui vise le contenu du problème+ engagement de la responsabilité de l’Etat ou de certains acteurs publics dans la réponse à ce problème.
III/ Les prismes institutionnels et l’inscription sur agenda :

L’émergence est une séance chaotique, pluralité d’acteur, varie dans le temps et l’espace. Pour l’inscription, processus de sélection lié à plusieurs dynamiques :

  • le problème doit être suffisamment général pour capter l’attention de l’Etat

  • la réponse doit venir d’un acteur politique ou administratif

  • il doit y avoir des acteurs disponibles


1-les modes d’inscription sur l’agenda
2 types de critères : y a-t-il un débat public ? y-a-t-il un début de réponse ?
- l’inscription complète : débat public et début de réponse. C’est le scénario le plus favorable, il va bien pénétrer la sphère politico-administrative (ex de débat public actuel la drogue au volant).
- l’inscription factice : débat public mais pas de début de réponse (ou un début de réponse très localisé) mais pas de traitement global du problème. ex : l’euthanasie en France ou le problème des retraites).
- la non-inscription : des problèmes butant sur l’agenda, ni début, ni réponse pour les acteurs politiques.

Ces phénomènes se produisent si saturation de l’agenda politique

Ex : pendant la guerre du Golfe un certain nombre de problèmes n’ont pas été mis sur l’agenda, de même pendant les 3 à 6 mois avant une élection.
- l’immergenceémergence : cas particulier d’émergence et d’inscription problème qui sort de la sphère étatique et qui y revient.
Ex : l’intégration européenne, il n’y pas de débat public mais les élites administratives l’inscrivent sur l’agenda.

Un même problème peut connaître différents types d’inscription : pour Vaison la Romaine émergence soudaine mais inscription factice.
Il existe deux types d’agenda :
a) l’agenda continu :

Rassemble les problèmes constamment inscrits à l’agenda pour lesquels il y a de manière continue débat public et intervention de l’Etat.

Ex : le clonage, retraites …
b) l’agenda conjoncturel :

Problèmes qui surgissent à un moment donné et qui mobilisent l’attention de manière éphémère, puis disparition de l’agenda.
2- Les prismes institutionnels

En présentant sur l’agenda un problème, il va être redéfini, sélectionné.
a) les modes de prises en charge du problème :
structure politique et administrative existante :
Parfois l’inscription est contrainte par l’absence de structure adéquate (ex : la pauvreté. C’est un phénomène transversal, impossible d’appliquer un traitement global, car pas d’instances spécialisées). Idée que l’Etat n’a pas toujours les structures adaptées pour inscrire sur l’agenda.
Caractéristiques des acteurs politique et administratif sollicités : l’inscription sur l’agenda va varier. Elle est conditionnée par l’acteur public sollicité.
Parfois les acteurs ne s’adressent pas à la bonne personne

(Les agriculteurs ont longtemps fait pression sur le gouvernement français alors que la réalité de la décision se faisait à Bruxelles),
Parfois problème d’adéquation entre les différents gouvernements que sert les mieux informés (dans la charte européenne des droits fondamentaux, le droit à la propriété est reconnu mais pas le droit au logement car les membres de l’association "droit au logement" ne se sont pas adressées à l’UE mais à l’Etat national.
Contexte (surtout le contexte électoral)
- pendant les périodes électorales, baisse du nombre des problèmes inscrits sur l’agenda. A l’approche des élections on expédie les affaires courantes et après les élections, explosion de l’agenda pour montrer la légitimité du nouveau gouvernement à agir puis retour au niveau moyen.
- le conflit, aujourd'hui l’attention est fixée sur l’Irak aux EU pour ne pas parler des problèmes intérieurs.
- nomination d’un nouveau ministre, des problèmes qui étaient à l’agenda vont disparaître. Ex : arrivée de Fabius à Matignon en 1984, la réforme de l’école privée disparaît de l’agenda et apparition à sa place de la réforme des marchés boursiers.
b) La transmutation (=changer la nature du problème quand il est pris en charge par l’Etat) des problèmes
L’idée que l’Etat n’est pas un voile neutre, l’Etat a ses propres cadres d’interprétation, importance de la qualification juridique des faits pour qu’un problème soit inscrit à l’agenda.
Ex : Lewinski aux EU. Problème privé qui devient public car qualification juridique des faits comme parjure.
c) La production des alternatives
Existence de possibilité de choix. Ex : loi Lang de 1981 qui devait être un règlement à la base et qui est devenu une loi car il fallait annuler une ordonnance de 1948.

L’existence d’alternatives est conditionnée par les mesures financières : nécessiter de pertinences dans les dépenses. Ex : bibliothèque Fr. Mitterrand. Au fur et à mesure des augmentations de coûts, des solutions différentes ont été trouvées.
Certaines alternatives ne sont pas envisageables par l’Etat du fait de leur coût électoral : le gouvernement évite le blâme. Ex : l’ouverture des frontières
1ère phase : l’émergence a pour but la production d’un problème, notamment d’une histoire causale, d’un coût

2ème phase : sélection des récits et déformations en raison de différents prismes institutionnels de l’agenda.


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