Do skills kill ? Les enjeux de la requalification de la compétence des eurofonctionnaires





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RFAP 133. Version avant relecture.


Do skills kill ? Les enjeux de la requalification de la compétence des eurofonctionnaires.

Didier Georgakakis

IEP-U. de Strasbourg/Institut Universitaire de France

Groupe de sociologie politique européenne (CNRS UMR 7012)

Si la réforme dite Kinnock a déjà fait couler beaucoup d’encre, plusieurs de ses sous-produits indirects restent encore dans l’ombre. Parmi ceux-ci le débat sur les compétences requises ou le « core competences » des eurofonctionnaires qui est actuellement mis sur l’agenda de différentes politiques du personnel Ressources Humaines, Formation, Recrutement) mérite tout particulièrement analyse. La notion de compétence est en effet assez centrale dans le cas de l’Union européenne. C’est sur la compétence, entendue au sens large de l’expertise (juridique ou savante), plutôt que sur l’incarnation d’un pouvoir politique que s’est construite la position des agents peuplant les institutions européennes, et partant celle de ces mêmes institutions. Elle est un facteur lourd de leur légitimation, et ce tout particulièrement pour les fonctionnaires européens dont la figure s’est, historiquement et sociologiquement comme juridiquement1, construite autour de cette valeur. Comme l’ont indiqué les meilleurs observateurs2, la compétence sur le dossier, fondée sur l’expérience acquise dans le poste, sur les connaissances techniques ou les deux à la fois, a longtemps représenté une ressource forte pour les fonctionnaires européens, ressource à laquelle s’ajoutait la vision de long terme et la capacité à incarner un point de vue européen neutralisé de l’intérêt particulier des groupes socio-économiques et des Etats-membres. On comprend dès lors que puisse poser problème la mise en avant d’une nouvelle définition de la compétence davantage fondée sur les « skills », soit plutôt des aptitudes personnelles ou comportementales transversales à toutes les organisations et à tout style de management, que sur des savoirs et des connaissances plus spécifiquement en rapport avec l’administration publique, les politiques ou le contexte de l’UE. Pour beaucoup de fonctionnaires, ce changement fait partie des éléments qui contribuent à cette « castration » de la fonction publique européenne qui est l’un des schèmes de perception majeur des effets de la réforme Kinnock3.

Peut-on dire en ce sens, et pour reprendre l’une des expressions du débat commun, que la diffusion de ce nouveau modèle orienté sur les skills contribuerait à tuer la fonction publique européenne ? La question mérite d’être posée. Le Nouveau Management Public, pour utiliser cette catégorie générique4, est dans ses effets très loin d’être toujours un élément de renforcement de la fonction publique. Nombreux sont les travaux de littérature savante qui le montre5 et ce tout particulièrement sur le cas britannique qui est ici très souvent invoqué (par exemple,6. Les conditions qui président à sa mise en place, qu’il s’agisse de l’idéologie, du suivisme, de la « docte ignorance » des réformateurs, ou de « l’effet de crise » (comme dans ce cas, celle de la démission du collège Santer pour « mis-management »), constituent au demeurant rarement des garde-fous. Il reste qu’on ne peut véritablement ne serait-ce qu’avancer la réflexion sur le bienfondé de cette critique, sans se demander en quoi tue (ou tuerait) ce nouveau modèle, c’est-à-dire aussi en quoi consistent plus exactement les compétences en jeu.

Cet article a pour but de préciser les contours du problème. D’abord en en relativisant certains enjeux apparents, et notamment les dichotomies pragmatisme/théorie (ou concret/abstrait) et ancien/nouveau qui structurent la majeure partie du débat. Ensuite en formulant l’hypothèse que la place importante désormais occupée par les skills remet, sous ses dehors anecdotiques, assez fondamentalement en jeu la compétence sociale des administrateurs de l’UE. Pour préciser les choses, on peut dire que tant l’officialisation que la mise en œuvre concrète d’un nouveau paradigme de compétence remet en cause l’ambigüité qui associaient la compétence des fonctionnaires à leur position de pouvoir et qui était au coeur de leur pratique de légitimation. Cette remise en cause, ici d’autant plus forte (et pour certain violente) qu’elle s’opère dans et par la pratique, touche, pour formuler les choses en termes sociologiques, au fondement même de leur trajectoire collective en tant que corps voire de leur habitus de « serviteur de l’Europe ». En précisant cette hypothèse, on perçoit mieux ce qui représente le moteur des réactions épidermiques (c’est-à-dire précisément corporelles) dont peuvent parfois témoigner les prises de position sur les skills, qu’on les promeuve ou les rejette. Sur la base de ce cas, on espère aussi contribuer à l’analyse des enjeux plus généraux de la réforme des compétences administratives en œuvre dans de nombreuses administrations7, réforme qui bien que souvent plus discrète et silencieuse que d’autres (statutaires, salariales, managériales) nous semble toucher au cœur même du statut politique de l’administration et des pratiques de pouvoir sur le plan européen comme national8.

Les compétences clefs sur le métier

La définition de compétences clefs est devenu un enjeu majeur de la politique de réforme impulsée notamment depuis le livre Blanc initié par Neil Kinnock, alors Vice-président de la Commission en charge de la réforme9. Si le Livre blanc ne contient pas de définition de la compétence des eurofonctionnaires, dont est toutefois régulièrement rappelé l’impératif du haut niveau de qualification, il contient plusieurs lignes directrices en lien direct avec cette définition. C’est notamment le cas de la définition d’une culture de service, du renforcement de l’efficience et de la définition d’une politique des ressources humaines. Celle-ci met désormais en relation, formellement beaucoup plus qu’elle ne semble jamais l’avoir été auparavant, les différents secteurs qui en sont constitutifs (politique de recrutement, formation, évaluation du personnel, promotion) ainsi que ces différents secteurs avec les objectifs généraux de la réforme d’une « culture fondée sur les résultats ». C’est dans le même mouvement mais plus récemment que s’est posée, sous une forme cette fois explicite et générale, la question des compétences clefs des fonctionnaires.
Le poids croissant de cette réflexion se donne notamment à voir dans les travaux du groupe Holmqvist, du nom du directeur général du marché intérieur (suédois, économiste de formation) qui le pilotait et qui a réuni plusieurs directeurs généraux pour réfléchir aux ajustements et prolongements sur la réforme de l’administration de la Commission. Le compte-rendu du séminaire du 5 juin 200810 indique ainsi parmi d’autres préconisations qu’ « une gestion plus large, plus moderne des ressources humaines, basées sur les compétences pourrait être développée ». S’agissant de ces compétences, la réunion suivante précise, sous la rubrique « Training/Skills », le cahier des charges à réaliser sous la prochaine Commission comme à plus moyen terme, comme par exemple :
« 5.1. Develop a more rigorous learning and development strategy, linked to the new core competences, so that current personnel meet the new profile within the next decade and provide the necessary leadership for incomers. This implies a substantial further increase in funding.

5.2. The content of training should be designed as a key management tool, to bridge the gap between current performance and the core competence package. Training should lead staff towards accepting more mobility, more flexibility in the definition of their tasks, more attention to personal development throughout their career, and more commitment to having the skills to dialogue with the outside world. (…) 5.8. Training should be targeted at skills that can be useful in other jobs: staff will also be motivated to try new things or work in different environments if they are prepared for new challenges.11
S’il serait vain de chercher une liste type de ces skills dans un document-cadre originel, la définition des compétences clefs et l’ajustement de ces dernières avec les objectifs de la réforme est à l’œuvre dans différents secteurs de la politique des RH (recrutement, formation, évaluation du personnel). Les taxinomies qui structurent ces politiques (observables dans les contenus de formation, dans les attendus des concours, etc.) montrent ainsi que la part des skills, entendues comme des aptitudes personnelles et fondées sur des savoir-faire généraux, s’est ainsi très largement développée, et ce souvent au détriment d’autres compétences fondées sur des savoirs, comme notamment les éléments de culture générale européenne, voire même de connaissances du contexte de mise en œuvre des politiques européennes, de leur contraintes ou de leurs acteurs clefs. Les indications fournies dans le cadre de la réforme de la politique de recrutement (qui prévoit précisément de faire disparaître le Questionnaire à Choix Multiple (QCM) sur les politiques et l’administration européenne, après avoir aboli il y a déjà quelques années le questionnaire de culture générale au profit du test de raisonnement verbal et numérique) en sont assez exemplaires. Dans un communiqué récent, l’Office européen de sélection du personnel, Epso12, explique par exemple : « en plus des compétences et des connaissances professionnelles spécifiques, les compétences-clés suivantes seront évaluées : analyse et résolution de problèmes ; communication ; qualité et résultats ; apprentissage et développement ; hiérarchisation des priorités et organisation ; persévérance travail d'équipe »13.

A première vue au moins, la formulation de ces skills renvoie à un univers pratico-pratique. Pour leurs promoteurs, elles sont l’expression « pragmatique » d’un nécessaire sens du « concret » opposé aux connaissances dites « théoriques » et « abstraites ». Dans le cas des nouvelles politiques de recrutement, l’idée s’impose peu à peu qu’on n'a pas besoin de spécialistes de l’Europe, mais de bons administrateurs ou de bons managers « on the job ». Dans le cas des politiques de formation, l’argument est proche. En gros, le personnel de la Commission étant réputé déjà formé aux connaissances compte tenu de son recrutement très sélectif et du haut niveau universitaire des administrateurs (et souvent des assistants), il faut le former aux « réalités concrètes » de l’administration et du management. Il faut en outre le faire par des méthodes « modernes », « ludiques » aux antipodes de « cours académiques », et pour ce faire recourir à des cabinets de consultants qui ont fait leur preuve dans le monde du business.

Bien qu’en définitive assez peu publique, la critique de ces arguments épouse des formes symétriques. Pour beaucoup de fonctionnaires, en particulier des pays du Sud ou germaniques, mais aussi et de façon transversale, beaucoup d’agents de formation juridique ou de type sciences-po, la valorisation des skills correspond typiquement au management « anglo-américain » privilégiant un behaviorisme positiviste et sommaire contre la possession d’une vision, d’une culture générale (ici européenne), ou plus simplement, de la maîtrise des éléments de contexte humain et politique minimaux utiles à la pratique des politiques européennes qui est précisément la dimension concrète de leur activité. Trop standardisé et proche d’un modèle d’entreprise dont la légitimité ne va pas nécessairement de soi pour les fonctionnaires (si beaucoup d’entre eux ont opté pour une carrière à vie et sans retour dans les institutions, c’est au titre d’une « vocation » très différente de celle des carrières dans le privé), la focalisation sur les skills est un des aspects plus généraux de la « perte de sens » qui affecterait aujourd’hui les institutions européennes et plus particulièrement la Commission. En bref, le clivage est assez fort et imperméable.

Pratique contre théorie ? Moderne contre ancien ?

Comprendre ce qui est en jeu ici invite à poser le problème différemment. Pour ce faire, il faut commencer par prendre des distances tant avec les discours indigènes qu’avec les présupposés que l’on peut spontanément nourrir en tant qu’analyste. Deux oppositions récurrentes doivent ainsi tout particulièrement être nuancées ici.

La première consiste dans une opposition entre un cadre de compétences supposées « intellectuelles » (les connaissances et les capacités à maîtriser un dossier, le contenu des politiques, une culture européenne etc.) et un autre postulé « pratico-pratique » (les skills). Or les deux termes de cette opposition font problème. L’interprétation de la progression des skills comme une « défaite de la pensée » relève tout d’abord d’un présupposé intellectualiste. Il n’est pas du tout évident, en effet, que la « culture générale » en jeu dans la compétence administrative, et valorisé tant en France, en Allemagne qu’en Grande-Bretagne du temps de la valorisation du modèle Oxbridge14, ait en effet quoi que ce soit à voir avec des dispositions intellectuelles stricto sensu. La littérature savante sur les concours de l’administration française offre ici un bon instrument de rupture15. Si la culture générale a jusqu’à présent représenté un élément fondateur, elle n’en reste pas moins dans ce cas un outil qui permet dans le même mouvement d’évaluer l’appartenance à une classe sociale et des compétences très pratiques (et assez largement héritées) comme l’aptitude à tenir le choc, à argumenter dans la rhétorique de l’intérêt général et à investir le rôle dans les formes légitimes du rôle (et ce jusqu’à la bonne distance au rôle) de haut administrateur. L’épreuve de culture générale au sein des concours est de ce point de vue surtout un rite de passage qui permet aux lauréats de devenir ce qu’ils sont déjà pour une part. Dans l’esprit même des correcteurs de concours la culture générale et les connaissances sont considérées comme un matériau pour tester des aptitudes pratiques comme la capacité à poser des problèmes et à les résoudre, à faire des choix, à trier l’information, à habiller le raisonnement et légitimer les choix opérés (au besoin par des références légitimes), et en aucun cas dans un exercice de type intellectuel ou pire encore académique16. Dans le cas de l’Union européenne, le QCM de culture générale aujourd’hui disparu remplissait des fonctions sociales analogues, comme celle de la vérification de l’appartenance à la communauté plus ou moins imaginée de l’Europe en formation, voire d’une classe de grands commis de l’Europe en formation. Le QCM était aussi conçu — quoi qu’on pense aujourd’hui de ses absurdités — comme une manière de tester la capacité d’un candidat à prendre des distances avec un mode de raisonnement national (capacité hautement valorisée compte tenu des formats nationaux très hétérogènes qui président à la construction des problèmes européens et plus généralement pour formuler des problèmes dans les formes d’un intérêt communautaire) et à mieux se repérer et s’intégrer dans l’environnement multiculturel des institutions européennes. En bref, loin d’enjeux proprement intellectuels ou de connaissance, le test remplissait surtout cette double fonction de test de dispositions pratique et de consécration.

A l’opposé de l’illusion intellectualiste, l’illusion pragmatique pose des problèmes d’interprétation quasi-symétriques. Sur un plan général, la littérature sur la rhétorique politique est plus qu’abondante qui montre que l’argument de la nécessité pragmatique consiste souvent dans l’habillage des (im)pulsions les plus idéologiques. Comme on vient de le voir, cet argument relève en outre ici d’une vision à trop haute altitude (quand il ne relève pas plus directement d’un rejet épidermique) de ce que sont la culture générale et les « connaissances » dans les modèles administratifs qui s’en réclament comme l’on vient de rappeler. Sur un plan plus pratique, il présuppose aussi que le recrutement des agents au sein de la Commission se fait à la sortie des universités ou qu’il concerne des agents déjà formés aux politiques européennes, ce qui est en partie contestable. La moyenne d’âge de recrutement est de l’ordre de 35 ans et Epso indique que 80% des candidats ont en moyenne plus de 4 ans d’expérience professionnelle17. Par ailleurs, la diversification des concours, qui passe par la multiplication des concours ad-hoc par métier (informaticiens, traducteurs, etc.) ou par politiques (recherche, santé, etc.) fait que la pondération des compétences liées à la culture tant administrative qu’européenne est très inégale. La contractualisation produisant ses effets, tous les agents travaillant aujourd’hui dans les institutions européennes ne disposent en outre ni du même statut, ni des mêmes compétences ni des mêmes motivations, avant même de parler de « vocation ». Les expériences préalables de l’Union européenne sont enfin très différentes, et ce notamment en fonction de son pays d’origine, de la date d’entrée de ce dernier dans l’Union européenne, et de la structure des débats politiques dont celle-ci fait l’objet en son sein. En bref, si l’idéal du lauréat de concours défini comme un(e) jeune promu(e) du collège d’Europe est bien présent dans les têtes, il est très loin de définir objectivement l’essentiel de la population recrutée, ce qui signifie que cette population possède potentiellement un tout autre rapport aux connaissances au moment de faire son entrée dans la fonction publique européenne. Si les promoteurs des skills leur confère une valeur qui s’oppose aux connaissances, cette opposition n’est enfin souvent pas perçue comme telle : pour certains, les shèmes supposés pratiques du management se revèlent en pratique très abstraits plutôt qu’« on the job ». Le fait de porter sur des aptitudes transversales et non spécifiques aux particularités des métiers des institutions européennes comporte ainsi des travers. Dans le document de retour d’information que la représentation du personnel adresse sur la question de la formation, on relève ainsi souvent la volonté de formation plus concrète et directement en rapport avec les nécessités du travail dans les institutions et à retrouver ce qui est le sens de leur mission18. De ces différents point de vue, on peut se demander si prendre au pied de la lettre cette opposition entre pratique et connaissance ne pose pas plus de problème qu’elle n’en résoud.

Autre dichotomie avec laquelle il est utile de rompre : l’opposition entre modernes et anciens, ou entre « modernité » managériale et vieux modèle, qui structure ici une partie substantielle des prises de positions. Autant le dire d’emblée, les skills représentent moins une nouveauté qu’une stylisation (et en partie une traduction en langue anglaise et managériale) de matrices qui existaient déjà très largement, mais auxquelles les instruments de la réforme ont donné un caractère tout à la fois explicite, organisé, et sinon complètement monopolitistique, du moins tendanciellement hégémonique par rapport aux compétences liées à la connaissance des problèmes européens.

Un détour par l’histoire est ici fort utile. Entre 1962 et 1965, à l’initiative des représentants du comité des personnels des trois communautés, émergent toute une série de réflexions sur la notation qui préside à l’avancement. Dans le Comité provisoire du statut est ainsi nommé un groupe de travail sur l’application de l’article 43, qui prévoit qu’« au moins tous les deux ans un rapport sur la compétence, le rendement et la conduite dans le service de chaque fonctionnaire de la Commission à l’exception de ceux des grades A1 et A2 »19. Le rapport rendu répond à un ensemble de demandes quant aux modalités de notations, aux phases de cette dernière ou encore à la communication des notes au fonctionnaire, mais c’est évidemment lorsqu’il évoque les éléments d’appréciation qu’il est le plus intéressant. Si l’appréciation dite d’ensemble ne contient que la gradation à utiliser (Excellent, Très bon, Assez Bon, Insuffisant), l’appréciation dite analytique, que les institutions auraient le loisir d’adapter selon les termes du statut, est plus intéressante. Trois rubriques sont ainsi distinguées : « Compétence », « Rendement », « Conduite » dans le service. La seconde comprend « qualité et quantité » du travail, la troisième « Sens des responsabilité », relations dans le service (avec ses supérieurs, ses collègues, ses subordonnés, ses tiers), ponctualité, comportement général. Quant à la rubrique compétence qui nous intéresse, elle décline une liste qui est loin d’être différente de ce que l’on trouve aujourd’hui. Il s’agit en l’espèce :

a) Connaissances nécessaires à l’emploi exercé

b) Faculté d’expression (oral et écrite)

c) Faculté de compréhension et de jugement des problèmes

d) Faculté d’adaptation

e) Initiative

f) Aptitude à l’organisation du travail propre

g) Aptitude à l’organisation du travail de tiers20.
Pour changer légèrement de point de vue et de date, la carte de formation existant en 1973 est elle-aussi intéressante21. Elle montre ainsi 16 rubriques

  1. Cours de langue

  2. Informatique

  3. Cycle de formation et recyclage économiques

  4. Cours sur les calculs économiques publics

  5. PPBS (Planning Programming Budgeting system)

  6. Evaluation de projet

  7. Statistique

  8. Techniques de management

  9. Technique de communication et de conduite de réunion

  10. Approfondissement de la technique de Communication

  11. Séminaire sur les pays de la Communauté

  12. Formation lors de l’entrée en service

  13. Rédaction administrative

  14. Séminaire pour secrétaires

  15. Action de formation complémentaire

  16. Préparation au passage de catégorie.


On peut à cette lecture être frappé par la ressemblance avec les modules de formation d’aujourd’hui. Dominent déjà les skills quand bien même le mot n’existe pas encore dans cet univers. Les apprentissages pratiques (technique de réunion, de communication, rédaction, etc.) sont en place et nombreux. Il existe un cours de technique de management qui inclut une rubrique gestion et une rubrique plus large autour de l’organisation du travail (intercommunication et circuit d’information) et travail en équipe. Au passage, le commentaire note que ce module est introduit pour la première fois à la demande d’un certain nombre de fonctionnaires l’année précédente. A l’inverse, quelques différences sont sensibles. D’une part, le français est à cette époque la langue de formation dominante, comme semble-t-il la langue de l’administration. Le cours de rédaction administrative est ainsi destiné « aux fonctionnaires qui désirent perfectionner leur connaissance écrite dans le domaine administratif ». Seul le module (élargissement oblige) de connaissance des nouveaux pays membres, qui au passage ne se pratique plus désormais, est dispensé exclusivement en anglais (avec traduction possible pour ceux qui ne sont pas anglophones). Ce cours, et c’est une différence avec aujourd’hui, n’existe plus, malgré le contexte de l’intégration de 12 nouveaux pays. Mais surtout la principale différence réside dans les cours plus directement centrés sur les connaissances, à l’instar des cours de « droit et de sciences politiques communautaires » ou encore « d’actualisation des connaissances en économie » dispensé au Collège de Bruges lors d’une session d’entrée durant jusqu’à 4 semaines pour les fonctionnaires A.

A l’analyse de ces comparaisons, on comprend dès lors que le changement ne consiste pas dans un tournant à 180 degrés. A ce premier stade, il apparaît bien plutôt comme le produit d’un triple effet. En l’espèce, la disparition des maquettes des enseignements portant sur le contexte des pays membres et sur le contenu des politiques, y compris ceux dispensés par des fonctionnaires en charge du dossier comme cela se pratique dans beaucoup d’écoles d’application ; le tournant linguistique qui, via la diffusion du management, consacre la domination de la langue anglaise et ce tout particulièrement dans les catégorisations du bon comportement administratif ; enfin et sur un plan plus général, le contexte plus général de la managérialisation des pratiques et de la politique de promotion d’une nouvelle culture commune à la Commission qui sur le plan matériel (institutionnalisation d’organismes dédiés, augmentation des budgets) comme symbolique contribue à rendre beaucoup plus présent ces instruments, voire à les transformer en enjeux, ce qu’ils étaient sans doute bien moins dix ou vingt ans auparavant22.
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