Le développement économique territorial : un nouveau concept de dynamisme économique p. 3





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Chap. II : L’émergence d’une politique de développement économique territorial.
Section I : La question de l’attractivité des territoires


  1. La notion de l’attractivité des territoires


Dans le contexte actuel marqué par un mouvement de compétitivité des territoires, l’attractivité de ces territoires devient une véritable stratégie de développement économique menée par les pouvoirs publics. En effet si le concept d’attractivité des territoires s’est développé en même temps que celui de la compétitivité, les méthodes utilisées par les collectivités territoriales en matière d’attractivité varient d’un territoire à un autre. Mais avant d’analyser de manière approfondie ces diverses formes d’attractivités il convient d’abord de définir cette notion d’attractivité territoriale avant d’en exposer les différentes méthodes d’application.

En effet la notion d’attractivité des territoires3 est devenue un élément fondamental pour tous ceux qui s’intéressent au développement économique des territoires. L’une des finalités du concept d’attractivité des territoires est de pousser à la consommation par la création d’une offre des espaces urbaines (par exemple des activités commerciales) dans le but de réunir un nombre important de touristes, des visiteurs, des habitants, ce qui permet ainsi de relancer l’économie locale.

Avec la mondialisation, la globalisation qui a conduit d’une certaine manière à un mouvement de délocalisation ; et ce phénomène a conduit à une prise de conscience des collectivités territoriales en matière d’attractivité des territoires. Cette notion d’attractivité des territoires renvoie ainsi à une nouvelle conception du développement économique en matière d’activités et des capitaux, d’investissements. C’est ainsi que la notion d’attractivité peut être défini comme « la capacité pour un territoire d’offrir aux acteurs des conditions qui les convient de localiser leurs projets sur leur territoires plutôt que sur un autre.». Par ailleurs selon l’OCDE l’attractivité des territoires peut être définie comme « la capacité d’attirer de la main d’œuvre qualifié et compétentes comme des moyens pour favoriser le développement économique la régénération urbaine ». D’autres auteurs ont apportés une nouvelle approche de la notion d’attractivité des territoires, il s’agit de Pierre VELTZ4 qui définit l’attractivité comme une notion complexe applicable aux territoires. Celle-ci doit tenir compte des interactions entre la mondialisation industrielle, la métropolisation et le mode d’organisation des firmes. A l’inverse selon Laurent DAVEZIES5 la richesse d’un territoire ne provient pas seulement du secteur de la production mais aussi du secteur de la dépense (les impôts locaux, les revenus liés à la consommation comme au tourisme). Selon le même auteur un territoire attractif doit savoir garder sa population car il est plus important pour un territoire de capter la richesse que de la créer.

Le constat que l’on tire de ce concept d’attractivité est que la problématique est différente lorsqu’on est en présence d’une petite ou moyenne ville ou en présence d’une grande ville. En effet si l’attractivité territoriale des grandes villes est caractérisée par un aspect d’identité du territoire. Ce n’est pas le cas pour les petites ou moyennes villes qui doivent non seulement mettre l’accent sur cet aspect identitaire du territoire mais aussi chercher à garder la population en évitant tout mouvement de déplacement d’un territoire à un autre.


  1. L’offre territoriale et l’attractivité


Selon Fabrice HATEM6 « Investissement international » l’offre territoriale peut être définie comme « l’ensemble des caractéristiques géographiques, économiques, sociales, politiques d’un territoire qui concourent à faciliter l’implantation d’entreprise (offre territoriale simple) mais aussi comme l’ensemble des discours et des services mis en œuvre par le développement d’un territoire afin de susciter une implantation (offre territoriale complexe) ». De cette définition on peut déduire que cette offre territoriale a pour cible les entreprises, ce qui a pour conséquence de réduire la dimension sectorielle de l’attractivité d’un territoire alors que celle-ci peut être plus large ou à un champ plus étendu. Or à un niveau plus général et plus particulièrement sur le plan de marketing de projet on constate que l’offre territoriale mise en place pour promouvoir et susciter l’attractivité d’un territoire peut aussi s’illustrer par un projet urbain. Ce projet urbain présenté de manière générale cible à la fois les entreprises, les habitants, les centres commerciaux pour concourir à l’attractivité d’un territoire. Le cas des reconquêtes de friches urbaines illustre bien l’importance du projet urbain à la construction d’une offre territoriale tendue vers l’attractivité.

Certains phénomènes de société ont orientés le système économique et urbain actuel vers la consommation au détriment de la production. Dans un contexte pareil on assiste donc à l’émergence d’un espace de consommation qui combine marketing, commerce, divertissement. Par ailleurs avec la notion d’attractivité qui désigne les nouvelles manières de penser l’économie (les capitaux, les investissements) la création des nouveaux espaces est considérée comme un nouveau moyen de promouvoir l’image d’un territoire. Néanmoins ce concept d’espace de consommation urbaine est large et par conséquent difficile à définir. Toutefois ces espaces de consommation peuvent produire des effets différents sur le territoire par leur pouvoir d’attraction. En effet l’espace de consommation peut jouer un rôle déterminant en matière d’attractivité d’un territoire, même si tout le monde s’accorde que le marketing territorial est l’une des mesures indispensables pour sa promotion.

Ce nouveau concept ne date pas d’aujourd’hui, en effet à partir des années 70 l’Etat met en une politique d’attractivité des territoires. Cette politique est donc caractérisée par la volonté de l’Etat de se tourner vers des investissements mobiles, ce choix aura pour conséquence l’existence d’un autre type de marché sur lequel la concurrence entre l’Etat, les régions et les villes sera le maître mot. L’existence d’un tel marché a conduit les acteurs publics à recourir au marketing territorial, composé de nouvelles techniques plus ou moins sophistiquées tels que la segmentation de l’offre ou de la demande, ou encore des études de positionnement. Ce marketing territorial s’oriente plus vers un marketing de type sectoriel visant une clientèle particulière c’est-à-dire les entreprises en mettant de côté les autres clients potentiels (les touristes, les commerçants de proximité…).
Section II : La valorisation du milieu rural : un levier de développement des territoires


  1. Les pôles d'excellence rurale : un dispositif de développement des territoires ruraux


A la fin de l’année 2005 un nouveau dispositif est lancé par le gouvernement il s’agit des pôles d’excellence rurale (PER) dont l’objectif est de soutenir les secteurs économiques jugés prioritaires pour renforcer leur potentiel de développement territorial. L’ambition des pôles d’excellence rurale est fondée sur la conviction selon laquelle les territoires ruraux constituent des réservoirs de croissance et d’excellence au niveau national, et contribuent ainsi à l’attractivité et au développement de la France.

Au dispositif général instauré par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (loi DTR), la création des PER est venue ajouter ce nouveau volet consacré à des projets spécifiques susceptibles de mobiliser tous les acteurs d'un territoire rural.

On entend par pôle d'excellence rurale (PER), un projet de développement économique généralement piloté par une collectivité, portant sur la réalisation d'un ou plusieurs investissements matériels censés jouer un rôle d'équipements structurants. Dans le cadre d'un processus d'appel d'offre l'Etat a labellisé les PER ont été labellisés, destinés aux territoires ruraux et tout en excluant des appels de projet les aires urbaines de plus de 30 000 habitants. Ces projets devaient favoriser d’une part un partenariat entre les collectivités locales et les acteurs privés. D’autre part ces projets s'inscrivent dans une "thématique d'excellence", c'est à dire dans un des secteurs d'activité identifié par la DIACT7 comme une spécificité des fonctions attribuées aujourd'hui au monde rural (qu'elles relèvent soit de l'économie productive ou de l'économie résidentielle) et susceptibles de porter un dynamisme des territoires ruraux, à savoir : "la promotion des ressources patrimoniales et touristiques, la gestion et la valorisation des bio-ressources, l'offre de services et l'accueil de nouvelles populations et le soutien aux activités technologiques et petites industries locales".

Le dispositif n'interdisait pas, de prendre en charge des actions d'investissements immatériels jugés indispensables pour la réalisation des projets, mais il excluait toute possibilité de soutenir des opérations de fonctionnement et n'avait pas vocation à soutenir des outils d'ingénierie territoriale ce qui constituait à mon sens un certain bémol. En revanche sur le plan financier le mécanisme fonctionnait selon le principe de l'additionnalité: l'Etat garantissait une contribution à une hauteur maximale de 33% de l'investissement global, parfois portée à 50% pour les projets localisés en zones de revitalisation rurale, avec un plafond d'un million d'euros ; à charge pour les candidats de trouver les cofinancements complémentaires.

Ainsi ce dispositif avait pour finalité de soutenir à la fois les fonctions productives des milieux ruraux mais aussi les activités constitutives de son économie résidentielle. Le choix qui se présentait aux territoires ruraux n’est pas nouveau, puisque le principe de l’appel à projets était déjà connu pour ces territoires à travers par les programmes européens et les politiques territoriales mises en œuvre par le pouvoir central avant le lancement de ce dispositif de pôle d’excellence. Cependant le dispositif PER est venu modifier la donne en ce sens que les PER constituent un bon exemple de changement de posture méthodologique utilisé par l’Etat pour favoriser le développement du tissu économique des milieux ruraux. Ainsi la logique voudrait d'abord procéder à un changement radical de méthode afin de visualiser très rapidement la portée de la dotation d’Etat effectué au cours d'un tel processus. Cette approche met donc en avant des actions structurée autour de différentes opérations visant à soutenir la création d’emplois dans l’économie rurale.

La conception du développement local défendue dans les PER a été largement influencée par le concept de la compétitivité des territoires, entendue comme une valorisation des territoires les plus dynamiques du point de vue de l’innovation. Cette idée d’action en faveur du développement trouve son origine dans le programme de Lisbonne (en 2000) qui s’est fixé comme objectif de faire de l’économie de l’Union européenne la plus compétitive du monde. Et dans la continuité des pôles de compétitivité la logique de la compétitivité dans le rural se décline sous la forme de l’excellence rurale applicable à des grands secteurs de l’économie rurale, considérés comme de potentiel gisement d’emplois. Cet objectif constitue aussi un critère essentiel de ce dispositif qui est censé intervenir à la fois comme révélateur et facteur des mécanismes de différenciation au sein des territoires ruraux.

A travers ce dispositif l’Etat a cherché à retisser un lien direct avec les territoires et à réinvestir un champ d’intervention qu’il avait abandonné à d’autres acteurs comme les régions. Avec une implication à dimension variable de l'Etat à travers ses services déconcentrés. Ces derniers ont accompagnés de près la mise en place du programme P.E.R. ; Un des critères d’appréciation de ces appels à projet est la mise en œuvre d'un réel partenariat public-privé, censé constituer le socle des P.E.R.8 Sous ces différents aspects on peut signifier que le dispositif PER ne pouvait qu'influencer l’évolution des systèmes des acteurs du développement local, en mettant l'accent sur leur recomposition, ce qui aboutirait au développement du tissu économique.

La mise en œuvre en avant des concepts de l’innovation, de l’excellence par les pouvoirs publics a suscité d’une part beaucoup d’attentes de la part du pouvoir central surtout en ce qui concerne la nature des projets présentés par les acteurs locaux. D’autre part des incompréhensions portant sur les termes innovation et excellence. En effet ces deux termes ont été parfois entendus au sens large, comme le contenu d’un projet permettant l’amélioration de la vie des habitants et qui représentaient une plus-value pour l’attractivité des territoires. En réalité dans de nombreux cas le dispositif P.E.R a surtout permis le financement des équipements classiques c’est le cas des équipements de prestations touristiques, services à la personne, lieux culturels. Alors que l’innovation technologique comme objectif principal reste rare dans le contenu du projet. C’est ainsi que la plupart des P.E.R ne semblent avoir eu que peu d’effets directs sur le système de partenariat mené par les acteurs de développement local, parce que le dispositif n’a pas tenu le rôle d’un véritable outil de gouvernance territoriale. En effet la brièveté du dispositif ainsi que ses modalités pratiques ont limité sa capacité à constituer de vrais lieux de construction d’une action de développement. Le manque de lisibilité sur les moyens et sur le fonctionnement explique en partie les attentes plutôt déçues sur la stimulation du partenariat public-privé. En revanche en analysant de manière plus approfondi ce dispositif, on remarque que certains P.E.R ont tiré profit de l’impératif temporel fixé par le dispositif, pour concrétiser certains projets mis en attente faute de moyens financier. Par ailleurs ce dispositif a pu exercer un effet positif sur les dynamismes des acteurs locaux en jouant par exemple un rôle mobilisateur et accélérateur pour concrétiser certaines opérations.

Ce que l'on peut retenir de ce dispositif est qu'il s’agit d’un dispositif d’appel à projet développé sur une courte période. Et cela s’apparente donc comme à un coup de pouce à une politique globale construite sur une période de moyen terme. Ce dispositif n’est pas une politique-cadre du développement : c’est plutôt un dispositif limité avec des moyens réduits, en partie complété par des fonds provenant des partenaires privés et des collectivités locales. On ne peut donc pas attendre de cet outil des résultats de grande ampleur ni en exiger l’efficacité d’une véritable politique de développement économique territorial. Par ailleurs on constate également que ce dispositif s’est glissé dans l’agenda territorial vers la fin de période de contractualisation des politiques territoriales nationales et européennes ; il a ainsi offert à certains programmes en cours l’opportunité d’un prolongement.


  1. Le dynamisme économique des territoires ruraux : la reprise des entreprises, un enjeu essentiel pour l’avenir des territoires ruraux


La question du dynamisme économique des territoires ruraux en France paraît très délicate dans la mesure où il existe encore des régions très sinistrées dans ce domaine. En effet si les zones de décroissance démographique sont en net recul aujourd'hui ; il reste encore à proximité des villes portuaires industrielles ces zones de décroissance démographique et il s’agit de la « fameuse diagonale du vide ». Par ailleurs dans un contexte global où les priorités ne cessent d'augmenter considérablement et qu'il faut jouer sans cesse des coudes pour obtenir une bonne place dans l’agenda politique pour mener à bien un projet de développement économique. Puis d'un autre côté on observe une nette réduction des politiques de soutien aux milieux ruraux. Alors qu’auparavant le rural était "l’enfant chéri" de l’aménagement des territoires et aujourd’hui ce sont les banlieues qui attirent désormais l’attention des pouvoirs publics. A l'inverse des villes urbaines les campagnes deviennent de plus en plus victime d’un phénomène de « paupérisation », en effet le plus haut taux de paupérisation observé par les différentes études menées depuis ces dernières années se trouvent dans les zones rurales alors que dans les banlieues ce taux de paupérisation est quasi inexistant. Par ailleurs on observe des nouvelles formes de pauvreté qui accompagnent ces mouvements de migrations des « pauvres en difficulté sociale"9 venus des villes vers la campagne. Autrement dit il s’agit des urbains en situation d’extrême précarité qui migrent dans les campagnes, en espérant trouver des conditions de vie moins dégradantes, et un coût de vie moins élevé. Mais ces néo-ruraux qui sont en situation de grande fragilité importent avec eux un certain nombre de problématiques sociales étrangères aux réalités des zones rurales et auxquelles elles ne sont pas préparées. Tous ces éléments rappellent la fragilité du développement des espaces ruraux et si l’activité agricole n’est plus aujourd’hui une activité principale qui constituait autrefois la ruralité de ces milieux, l’agriculture reste cependant un des trois grands secteurs d’activité de ces espaces. Viennent ensuite les activités industrielles au sens large et les services à la population qui tentent à se développer dans ces milieux ruraux. Ces activités sont aujourd’hui en grandes difficultés car elles ne créent plus d’emploi. On constate simplement que les modes de productions classiques qui existaient avant n’ont pas complètement disparu et que leurs existences deviennent de plus en plus réduites. Quant à l’industrie rurale, on note qu’elle résiste mieux dans le tissu urbain sur du moyen terme que dans les milieux ruraux. Toutefois pour favoriser le dynamisme économique de ces milieux ruraux les différents acteurs publics locaux ont procédés un transfert d’activité économique de la ville à la campagne. En effet dans les milieux ruraux le coût de la main d’oeuvre est moins cher (de 5 % à 10 % par rapport à la ville) de plus la main d’œuvre rurale rechigne moins à effectuer certains types de travaux comme par exemple dans le domaine de l’agro-alimentaire où elle a une familiarité avec un certain nombre de tâches comme l’abattage. Par ailleurs ce transfert d’activité économique en milieu rurale à pour finalité d’entraîner un mouvement de création ou de transmission des entreprise, favorable à l’enrichissement et au développement des zones rurales. Ainsi la création ou la transmission des entreprises constitue donc un élément essentiel au développement économique des milieux ruraux. En effet si un milieu rural est doté d’un taux de création ou de transmission des entreprises moins élevé en comparaison avec un espace périurbain et a fortiori avec l’urbain cela risque d’entraîner des conséquences désastreuse par la population rurale. En revanche si la transmission des entreprises est un sujet important au regard des mutations structurelles (le vieillissement de la population car on estime un nombre important de départ à la retraite des dirigeant par conséquent la transmission si elle est réussie permet à une entreprise de continuer à se développer) en ce sens qu’elle participe ainsi donc au développement économique de manière général d’un milieu rural. C’est pourquoi dans certaines zones rurales la transmission est une des conditions de leur survie par exemple on sait que si une boulangerie ferme, cela peut entraîner jusqu’à la fermeture d’une école. Face à cela les pouvoirs publics ont depuis les années 2000 saisi l’urgence de promouvoir la transmission des entreprises surtout dans les milieux ruraux : le Pacte Dutreil de 200310, la loi de modernisation de l’économie de 2008 sont venus améliorer les régimes fiscaux afin d’inciter à la transmission-reprise en mettant en place par exemple un système de défiscalisation des intérêts, réduction des droits de mutation. A côté de ce premier volet on note un certain nombre de dispositifs d’accompagnement en faveur des porteurs de projets de transmission ou de reprise d’entreprise. Parmi ces dispositifs il y a les aides à l’accompagnement, les aides de nature financière et l’ensemble de ces dispositifs peuvent varier d’une région à l’autre. Les régions qui ont engagés une politique en faveur de la transmission d’entreprise déterminent certaines orientations budgétaires dans lesquelles les chambres consulaires peuvent s’associer. Mais en règle générale les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers et de l’artisanat sont les interlocuteurs principaux des cédants ou des repreneurs et ont des dispositifs propres à proposer par exemple pour les chambres de commerce et d’industrie les outils classiques proposés tournent autour de la sensibilisation des chefs d’entreprise et des repreneurs à la préparation de la cession ou de la reprise par la diffusion d’information  salon, forum, édition de guides. Autres moyens d’accompagnement proposé passent par la diffusion des annonces de cession, le diagnostic des entreprises à vendre et des projets de reprise, la mise en relation. A côté des chambres consulaires des acteurs comme les comités d’expansion économique, les organismes de gestion proposent aussi des dispositifs de conseil et d’accompagnement.

La transmission d’entreprise constitue donc un enjeu majeur du développement des territoires en France11. En effet cette question mobilise à son actif plusieurs acteurs (les chambres consulaires, des experts comptables ou encore des notaires et les collectivités territoriales c’est à dire la région, les élus locaux). En effet les collectivités prennent part également au processus de transmission d’entreprise par le biais de leurs attributions ou ressources et à ce titre les collectivités locales sont les premiers financeurs des fonds de prêts d’honneur, mais également des dispositifs d’accompagnement. Dans ce domaine d’accompagnement les communes remportent la palme de financement à hauteur de 18,8% (contre 15% pour les conseils généraux, cependant c’est la région qui a la charge de la coordination des politiques. En matière de transmission d’entreprise, il n’est pas facile aujourd’hui d’identifier clairement le rôle des experts (il s’agit surtout des chambres consulaires, des experts comptables ou encore des notaires qui participent ou encadrent le processus de cession ou de transmission d’entreprise). Cependant, la région reste l'organe de coordination des politiques économiques et assure la cohésion des initiatives et des politiques en matière de création et de transmission d'entreprise. Les dispositifs d'accompagnement menés par la région ainsi que les différentes plateformes, sont élaborés en collaboration avec les chambres de commerce, les chambres consulaires. Pour l'heure il est difficile d'identifier en matière de transmission d'entreprise qui fait quoi. Ainsi on peut dire que la question de transmission relèverait plus du travail des chambres consulaires, tandis que le rôle des collectivités est de rendre la vie des habitants la plus commode possible afin de leur permettre de s'épanouir. Par conséquent on peut dire que le développement économique fait partie du bien vivre en milieu rural. Dans ce cadre, les collectivités et donc les communes doivent veiller aux conditions d'exploitabilité de l'activité, rendre le commerce attractif. La région ne dispose pas de moyen nécessaire pour avoir un certain suivi surtout dans les petites communes de 2000 habitants et à ce titre le rôle d'informateur doit être endossé par les élus. Mais il faut admettre que si les élus peuvent avoir une volonté politique ils n'ont pas une science technique, il faut qu'ils travaillent en partenariat avec les experts comme les chambres consulaires. Il faut un travail d'équipe et faciliter la pluridisciplinarité. Progressivement les outils d'accompagnement sont mutualise, les expériences partagés et les territoires s'associent sans qu'il y ait un véritable dispositif national. C'est le cas du réseau France Initiatives premier réseau associatif de financement et d'accompagnement de création/reprise couvre l'ensemble du territoire en gérant via ses plateformes régionales des fonds tels que le fonds de Bretagne. Aujourd'hui en termes de transmission les chambres ont au niveau national mis en place un dispositif qui intervient essentiellement au moment de la phase de préparation de la transmission/reprise.

A l’échelon local, d’un point de vue juridique, le maire ne peut pas directement soutenir une opération de transmission d’entreprise, à moins qu’il s’agisse du dernier commerce de la commune à défaut cela serait considéré comme du favoritisme. Il est vrai que le conseil municipal rachète les murs d’une boulangerie pour faciliter une installation. Mais une transmission ou une reprise n’est pas seulement affaire de gros sous, ses répercussions sont beaucoup plus profondes et touchent à la singularité du territoire sur lequel l’entreprise est implantée : la transmission impose donc la compréhension du territoire et par conséquent des gens qui y vivent. Et c’est sur ce point-là que le maire en particulier vient compléter le maillage de l’encadrement de la transmission en jouant un rôle de relais en termes de connaissance du territoire en ce sens qu’il connaît à la fois le territoire et ces habitants (parfois l’élu mène avec eux une relation de confiance). Selon les acteurs et les professionnels, les espaces ruraux seraient relativement bien couverts en termes d’information. Il me semble que les gens ont le réflexe de consulter les chambres consulaires ou bien les bureaux de développement local selon VANIK BERBERIAN. Pour lui, les obstacles à la reprise sont ailleurs. Il dénonce une surenchère en matière de mise aux normes à laquelle la plupart des repreneurs sont obligés de se soustraire lorsqu’ils rachètent une entreprise Même si les mesures mise en œuvre ces dernières années vont dans le sens de politiques publiques d’incitation fiscale à la reprise, il reste que de lourdes sommes doivent souvent être investies lors de la reprise pour procéder à la normalisation. De manière générale les élus ruraux perçoivent la transmission comme un élément important dans le processus de développement économique de leur territoire. Mais il s’agit d’un élément parmi d’autres. La transmission fait partie de l’activité globale et permet, lorsqu’elle est effectuée dans de bonnes conditions, de préserver le tissu économique existant tout en lui permettant de croître.

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