I. Pourquoi parler d’action publique et non de politique publique?





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I. L’émergence de la Private Finance Initiative



Il y a toujours eu des collaborations entre collectivités publiques et entreprises privées. On peut décliner les modalités traditionnelles des PPP :

  • Marché public : avec un appel d’offres qui répond à la concurrence.

  • Délégations de service public (DSP) : le contrat de délégation est un contrat par lequel une collectivité délègue la gestion d’un service à une entreprise privée. Ex : les communes le font régulièrement pour les cantines scolaires.

  • Concession : on demande au prestataire privé d’entretenir en plus les infrastructures. Ex : les parkings comme Vinci.

  • Affermage (étant la plus ancienne forme de mise à disposition d’équipements, cela existe depuis plusieurs siècles) : l’Etat met à disposition des équipements qu’il entretient pour le privé, lequel gère les opérations sur les infrastructures.

  • Conventions d’occupation temporaire du domaine public (ex : camion-pizza). C’est davantage un droit accordé à l’entreprise privée.

Ces formes de relation public-privé sont relativement stabilisées.
Mais depuis quelques années, on voit une innovation juridique et financière des PPP, au sens du décret du 1er juin 2004 et modifié par une loi de juillet 2008 : il introduit en droit français un système nouveau de partenariat, directement importé du RU. C’est ce qu’on va appeler la PFI (Private Finance Initiative) : c’est un système de contrats inventés sous le gouvernement Thatcher et mis en œuvre sous le gouvernement de John Major. Cette modalité a deux systèmes :

  • BOO = Build, Own, Operate.

  • BOOT = Build, Own, Operate, and Transfer. (préféré en France)

Build : Dans la mise en place de ces contrats, l’Etat passe un contrat avec une entreprise de service, qui va être chargée de construire un équipement (ce qui se fera généralement en partenariat avec la collectivité, qui va participer d’une manière ou d’une autre à cette construction, en apportant des fonds ou de l’expertise), mais l’élément central de la procédure est que c’est l’entreprise privée qui assure la majeure partie de l’effort de construction.

Own : C’est l’élément d’innovation fort puisque l’entreprise devient propriétaire.

Operate : Ensuite, l’entreprise privée est chargée de gérer au quotidien et d’assurer la maintenance de l’équipement.
Dans une deuxième logique, on a le même système mais avec une nouvelle dimension : « transfer ». Selon cette modalité, l’entreprise privée, après quelques années (environ 30 ans) va retransférer le service à la collectivité. Ce qui peut être préjudiciable vers la fin du contrat, quand l’entreprise risque de ne plus faire d’investissement sachant qu’elle va devoir rendre l’équipement à l’Etat.

Si le développement de ces partenariats est récent, on voit surtout un boom des partenariats depuis 2008, car ce fut un des éléments du plan de relance mis en œuvre par le gouvernement Fillon pour faire face à la crise.
Exemples :

  • Le premier grand PPP de ce type fut la construction du Viaduc de Millau, qui a donné lieu à un contrat de construction avec la société Eiffage. Eiffage est propriétaire pendant 78 ans, exploite le Viaduc, et respecte des clauses tarifaires. D’un point de vue de procédure, il y a dans la signature d’un contrat de PPP 4 phases successives :

    • La motivation du projet. Le décret de 2004 insiste sur le fait que passer par un contrat de PPP doit être justifié par un certain nombre de considérations techniques et financières qui empêche d’autres modalités de financement. De fait, la Mission d’Appui aux PPP est chargée de faire une évaluation ex ante pour évaluer l’opportunité de signer un contrat PPP ; cette Mission a ouvert davantage de possibilités.

    • Le choix du candidat = le dialogue compétitif. C’est assez proche des procédures utilisées pour les marchés publics. Depuis 2008, on peut voir que quelques entreprises sont en relation assez souvent avec les collectivités ; ce sont les principaux collaborateurs de PPP en France. Ex : Bouygues, Vinci, Eiffage, Bolloré, Véolia, Suez-environnement, Sagem et Thales plus marginalement,… On peut remarquer qu’elle sont presque toutes côtées au CAC 40, ce qui montre qu’on n’est pas dans des situations de mise en concurrence radicale, d’autant plus ce ne sont que des entreprises françaises. Les PPP favorisent donc les grandes entreprises du pays (et chaque pays fait la même chose). En fait c’est largement un système d’ententes, donc la tendance politique peut jouer ; aspects d’influence avec le réseau en plus.

    • Le montage financier, c’est aussi le montage d’une société de projets, c’est-à-dire un consortium.

    • La construction, exploitation, maintenance.

  • Le Stade de Lille fut le résultat d’un PPP sur le modèle des stades de foot au RU. Un club finance le stade, en est propriétaire, et peut créer des activités économiques à l’intérieur de ce stade (le club peut donc décider de l’agenda, notamment avec des concerts,…). C’est un changement majeur, parce que cela signifie que la collectivité publique n’a plus la maitrise de l’organisation des activités à l’intérieur de l’équipement, ce qui est différent d’une simple délégation. De plus, cela change la structure des recettes.

On voit donc une tendance donc à se reposer sur l’entrepreneur privé.
On commence massivement à recourir à ce type d’opérations (que ce soit la droite, la gauche, même les collectivités tenues par le Parti Communiste) car c’est un type de contrat qui offre des facilités à tout le monde :

  • A la collectivité : puisqu’elle peut ainsi lancer des programmes d’infrastructures sans avoir à engager des relations compliquées avec des banques. Surtout que les situations financières des collectivités sont tendues, voire catastrophiques pour certaines. Donc cela consiste à trouver un relai de financement privé important. D’autant plus qu’il y a des échéances électorales à tenir (bénéfice de court terme).

  • Du point de vue de l’opérateur privé : l’intérêt est manifeste, puisque ces PPP augmentent les actifs sous gestion (c’est autant d’actifs à ajouter à son bilan financier). De plus, c’est important pour les agences de notation et les actionnaires, et c’est un actif qu’on peut revendre. Ex : la société Eiffage a construit un équipement, a commencé à l’exploiter, puis a revendu une bonne partie des parts du Viaduc à la Caisse des Dépôts et Consignations (établissement créé en 1816, elle gère les dépôts faits par les particuliers, réalise ainsi des opérations financières, et fait donc fructifier l’épargne en réalisant des bénéfices sur des opérations d’infrastructures de ce type). Pour Eiffage, ce qui est intéressant dans une telle action, c’est vraiment que cette technologie là, cette réalisation là, va être ensuite promue au niveau mondial : le Viaduc lui sert de vitrine, et devient donc un bien exportable. Cela explique également que le Président amène dans son avion les grands PDG pour faire des accords commerciaux avec les pays étrangers. Cela explique aussi que certaines actions soient plus intéressantes que d’autres pour l’entreprise.
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