I. Pourquoi parler d’action publique et non de politique publique?





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III. De la déréglementation à la re-réglementation prudentielle



Ce système a tenu jusqu’aux 1970s, quand on a eu un système de dérèglementation qui s’est vraiment développé dans les 1980s : on a revu toutes les règles bancaires et financières héritées des 1930s pour aller dans le sens d’une plus grande libéralisation des marchés financiers. Cela s’explique par l’idée qu’il fallait faciliter le financement des déficits publics.

Cela correspondait aussi à un intérêt privé : les grands groupes et banques ont souhaité créer de nouveaux produits, les produits dérivés, pour contourner la réglementation. On a donc vu depuis les 1980s tout un ensemble de marchés très complexes.
Il y a au fond trois logiques dans ces marchés :

  • Logique de SWAP : on prend une option avec une possibilité d’échange.

  • Titrisation des créances : dissémination de titres sur les marchés financiers. (Cela a entrainé la crise financière de 2008, puisque des créances douteuses avaient été revendues, et plus personne ne savait qui les détenaient, ce qui a entrainé une spirale de méfiance, et une crise de liquidité.)

  • Anticipations, marché des futurs : possibilité, pour les établissements financiers, de gagner des intérêts sur une anticipation à la hausse ou à la baisse de certaines valeurs. (ex : Kerviel avait pris des positions énormes, plaçant des milliards d’euros sur des anticipations à la hausse alors qu’il y avait finalement un risque très important.)


Tous ces marchés de produits dérivés, de SWAP, etc., se sont développés dans un contexte monétaire particulier qui a été le décrochage, le découplage, du dollar et de l’or : en 1971, lorsque Nixon décide la fin de l’ancrage de la valeur du dollar sur l’or, on entre dans un nouveau système de change international, qui est un système de changes flexibles. Etant donné qu’il n’y a pas de stabilité entre les monnaies, il y a des risques de change importants, qu’on a tenté de limiter notamment avec les SWAP. Puis s’est développée une économie de casino : chacun s’est trouvé libre de faire des paris, etc.

IV. L’émergence du triptyque : réglementation / contrôle interne / discipline de marché



Puis les banques se sont rendues compte qu’il y avait quand même une nécessité d’un contrôle interne. Cela a aboutit au Comité de Bâle sur le contrôle bancaire : constitué de représentants des principales banques opérant sur les marchés financiers, c’est une espèce d’émanation de l’oligopole bancaire, qui a tenté de définir des nouvelles normes prudentielles pour essayer de limiter la prise de risque des opérateurs financiers.

Mais ces normes (aujourd’hui : Bâle 3) ont toujours un temps de retard, comme le dit aussi Cartapanis, car elles sont définies par rapport aux risques excessifs pris dans le passé.

V. Post-crise : vers la remise en cause de ce triptyque



La crise des subprimes a révélé la défaillance de ces trois axes de régulation :

  • la réglementation prudentielle a échoué dans sa mission de prévention.

  • la discipline de marché n’a pas envoyé les signaux d’alerte (prises de risque faibles, notes élevées,…) à cause des comportements procycliques qui ont court sur les marchés : les comportements des acteurs accentuent la tendance des marchés (ce qu’on a vu avec la note de la dette grecque par les agences).

  • le contrôle interne a été sérieusement écorné par plusieurs affaires : Société générale, Caisse d’épargne, Madoff.


Défaillance de la réglementation prudentielle :

Axée sur le micro-prudentiel, la réglementation a négligé le risque systémique.

De plus, par la procyclicité des normes prudentielles et comptables, ces règles incitent les banquiers

- à être vendeurs d’actifs risqués et à restreindre le crédit lorsque les prix et la croissance baissent.

- et inversement, à être acheteurs d’actifs risqués et à faciliter excessivement le crédit quand les prix et la croissance augmentent.
Défaillance du contrôle interne :

On a désormais des logiciels informatiques qui arrivent à analyser les évolutions sur le marché à une régularité qui est de l’ordre de la nanoseconde ; or la question se pose de comment exercer un contrôle sur ce type de flux, car ces instruments dérèglent complètement les marchés par cette hyper-sensibilité au cours des actions (on a donc un problème de sophistication des outils).

De plus on n’a pas fait face à l’externalisation des risques via la titrisation, etc.
Défaillance de la discipline de marché :

A cause du comportement procyclique des agences de notations, on dégrade quand tout va bien et on survalorise quand tout va mal (upgrades  downgrades, et inversement).

Cela a également conduit à un comportement de fuite vers des valeurs refuges, comme l’or. Mais ce sont autant d’investissements qui ne sont pas faits dans l’économie productive.
Tirer les leçons de ces défaillances :

  • Aller vers plus de macro-prudentiel : surveillance globale du crédit et des prix d’actifs pour prévenir le risque systémique.

Cependant, le G20 n’a pas véritablement réussi à développer de nouveaux outils : il a essentiellement consisté à essayer de coordonner les politiques économique et monétaire, mais il n’y a pas eu d’avancées majeures dans une réglementation internationale ces trois dernières années. Par exemple, sur l’idée d’une taxe sur les transactions financières pour stabiliser les marchés en évitant des fluctuations trop importantes, cela a été systématiquement refusé par certains gouvernements et notamment le gouvernement US. Aujourd’hui il y a un accord franco-allemand, donc cette taxe sera peut-être mise en place à l’échelle européenne, mais surement pas au niveau mondial car il y a besoin d’institutions.

Il faudrait en plus mettre en place des systèmes de coopération entre les autorités de marché. Déjà à l’échelle européenne, c’est la principale difficulté dans la régulation financière : les autorités de marché (telles AMF) ont du mal à coopérer, car il y a une sorte de concurrence entre les divers marchés mondiaux : les places financières qui veulent attirer les capitaux n’ont pas intérêt à renforcer la réglementation (aussi, depuis 2008, il y a une lutte constante entre la Commission européenne et la City).


  • Limiter la procyclicité : provisionnement prospectif avec les normes Bâle 3, qui portent notamment sur les réserves de fonds propres des banques (elles obligent les banques à détenir les capitaux pour couvrir les opérations qu’elles font sur les marchés financiers). Cela a entrainé un débat sur la recapitalisation des banques, qui consiste à développer, par le G20, les fameux « stress tests » : on fait des simulations en appliquant un modèle informatique pour voir comment les banques résisteraient face à une crise (or la plupart paraissent résister très bien, donc on peut se poser la question de savoir si ces stress tests sont assez forts). L’effet Bâle 3 est un phénomène étonnant par la recomposition du paysage bancaire (par exemple, la Banque Centrale d’Espagne a nationalisé 3 caisses régionales, le FMI a encouragé la recapitalisation des banques, et vend même de l’or aux Banques Centrales).

De plus, il faut organiser le marché de la notation : on tente de mettre en place une agence de notation européenne. Mais si les agences de notation sont en passe de se multiplier, il va falloir qu’elles n’adoptent pas toutes un comportement procyclique, car on ne sait quelle crise pourrait en advenir (aussi, tant que les grandes banques jouent la logique de marché, elles défendront ces agences).


  • Renforcer le contrôle interne :

    • Avec une autre « culture du risque », on peut revaloriser les fonctions de « contrôleurs », et donc revoir les rémunérations. C’est apparu en 2008, dans le contexte britannique et américain du plan de sauvetage des banques. Or les rémunérations ne vont pas changer tant que c’est au niveau du contrôle interne : il faut des lois pour que cela change, mais à cause de la concurrence internationale, ce n’est pas possible (il faudrait que ce soit fait partout au même moment, ou au moins à l’échelle européenne).

    • Ré-internalisation des risques et retour du monitoring.




  • Renforcer le « conduct of business ».

L’articulation Réglementation / Déréglementation / Contrôle Interne demeure essentielle, car aucun mode de régulation n’est omniscient : le contrôle interne est faillible autant que la marché et que la réglementation. Il faut donc essayer de favoriser la convergence de vue entre superviseurs et supervisés.

La responsabilité collective est d’étendre le contrôle pour que la finance soit au service de l’économie productive et non d’une économie de rente. Car la logique du court-terme et de la spéculation a favorisé une économie de rente.
 Aujourd’hui, un élément est central : on est dans une sorte d’illusion du débat de la réglementation financière, car il faut en premier résoudre le problème du système monétaire, qui a complètement explosé. La vraie question est peut-être de savoir quelle politique monétaire mettre en place au niveau international, une question à laquelle pour l’instant le G20 n’a pas trouvé de réponse cohérente et acceptée.
L’IMPUISSANCE EUROPEENNE DANS LA CRISE

DES PLANS DE RELANCE AUX PLANS DE SAUVETAGE

On note la diversité des réponses à la crise qui s’inscrivent dans des politiques de longue durée. Il y a une dimension incrémentale : c’est un changement marginal. Plus la crise financière a été violente pour les banques de certains pays, plus on a une politique de rupture en termes de politique économique. 
Le Royaume-Uni :

Il a été confronté à la crise avec une exposition très forte de son secteur financier. Les politiques menées par les gouvernements néo-libéraux ont accéléré la transition de l’économie industrielle vers une économie de services (objectif de Thatcher). L’économie britannique repose en bonne partie sur les entreprises financières. Les secteurs qui font exception : l’industrie pétrolière et les industries à forte innovation technologique (informatique,...). En 2008 : le secteur financier, moteur de l’économie britannique, est extrêmement exposé à la crise des subprimes ; de plus, le secteur pétrolier est affecté par le ralentissement de l’économie. D’autant qu’au RU, le secteur pétrolier déploie son activité au large de l’Ecosse, et on a une montée en puissance du parti national écossais (chacun pour soi, pas question de financer pour tout le monde).

Les marges de manœuvre de G. Brown se trouvaient sur les PME => logique de relance plutôt keynésienne : on aide les PME à investir (avec des facilités de paiement). On a un changement total de politique économique. On essaie de relancer la consommation : celle-ci passe par une baisse de la TVA, de 17,5% à 15%, qui est la mesure phare de Brown et qui coûte 14,2 milliards d’euros. L’endettement et le déficit public sont plus faibles qu’ailleurs, mais le plan de relance est extrêmement couteux => échec de Brown et plébiscite de Cameron (changement de gouvernement).

Programme de Cameron : politique d’austérité, retour à une logique libérale. La dépréciation de la livre pose le problème de la hausse de la dette et des déficits du fait de la balance commerciale (la GB importe beaucoup). Grands axes de la politique de Cameron : politique de décentralisation (transfert des services sociaux aux collectivités locales), baisse très forte du nombre d’emplois publics et baisse des salaires dans la fonction publique, et recul de l’âge de la retraite. On a à la fois une politique désincitative, et une politique de taxation plus importante, avec une hausse des coûts pour les usagers. A long terme, cette politique aura peut être des effets en termes de compétitivité car se posera la question de la capacité d’innovation des entreprises, mais la politique de Cameron a permis de sortir de la spirale de l’endettement. 

D’un côté Brown pari sur la relance de la consommation puis le retour vers une politique d’inspiration libérale avec Cameron. Le prix à payer pour Cameron sera peut être aussi électoral. Aujourd’hui, les libéraux sont ceux qui perdent le plus en termes de popularité, avec une fracture à l’intérieur du parti. 
Les autres Etats (France, Italie, Espagne, Allemagne) avaient plusieurs problèmes : celui de la crise interbancaire (les premières mesures visaient à sortir ce marché de la crise), et une crise industrielle forte. Ils ont été sur deux fronts avec un secteur particulièrement exposé à la crise, celui de l’industrie automobile (alors que le RU n’a quasiment plus d’industrie automobile). Dès la fin 2008, on a mesuré les limites de la gouvernance économique européenne : il y avait une coordination économique (on fait en sorte que la politique de concurrence européenne soit respectée) mais coordonner ne signifie pas nécessairement coopérer. Ainsi, on a coordonné des plans de relance dans l’industrie automobile (aide au consommateur par des politiques fiscales pour l’inciter à acheter des véhicules neufs). En France notamment, on a mis en place la prime à la casse et un plan de soutien à l’innovation : on accepte que la transition vers une production plus écologique soit soutenu par des plans d’investissement nationaux. On est dans une logique incrémentale, on reste dans le cadre de la politique européenne.

Au final, la logique nationale a primé sur la logique européenne. A court terme la logique dans le secteur automobile a fonctionné mais à long terme, elle n’est pas tenable, et n’a dégagé aucune solution industrielle durable. On n’a pas de politique industrielle européenne forte à cause de la politique de concurrence. 
Le secteur bancaire : les politiques d’aide au secteur bancaire sont différentes d’un Etat à l’autre. Le RU a nationalisé certaines banques. 

France : le financement de garanties aux banques, est une politique qui a permis de garantir aux banques des fonds propres le cas échéant. Au départ, on pensait qu’il n’y aurait pas de perte pour le contribuable, car l’Etat a récupéré des intérêts sur les prêts qu’il avait fait. Mais, dans l’année où s’est opéré cette aide, il y a eu un creusement de l’endettement ; ce n’est donc pas complètement sans effet. L’alternative serait de mettre certaines banques en faillite ou d’en nationaliser.

Allemagne : avec la création de la Bad Bank (= banque de défaisance), on crée des établissements bancaires qui reprennent les actifs financiers toxiques, qui sont ensuite revendus au prix le plus bas sur 10 ans.

Italie : réorganisation du secteur bancaire avec une réforme des caisses régionales (décentralisation).
En termes de politique économique :
Allemagne : mix des politiques d’aide à la consommation : incitations fiscales sur l’énergie (aides pour les économies d’énergie dans le logement), et quelques plans d’investissement très ciblés (dans les infrastructures routières et ferroviaires). En même temps, on augmente la TVA (donc on taxe la consommation). On a essayé au maximum d’accroitre l’endettement et les déficits, mais cela n’a pas empêché l’Allemagne d’être au dessus des normes du pacte de stabilité (60% du PIB pour la dette et 3% pour les déficits publics). Néanmoins, cela évite quand même une accélération trop forte.  

France : plan de relance par l’investissement : on a endetté, contracté des emprunts sur les marchés financiers pour stimuler les investissement en matière d’infrastructures... donc pour soutenir l’activité industrielle. Avantages de cette politique : on diminue le risque de fuite des capitaux, on soutient l’innovation via l’incitation à la recherche (contrairement au plan britannique, on favorise les investissements à long terme). Inconvénients : cela favorise beaucoup plus les grandes entreprises que les PME (secteur du BTP notamment) qui ont bien traversé la crise, mais les PME ont été moins fortement aidé du fait que les banques ont moins prêté que dans les autre pays. De plus, le plan s’est opéré dans un contexte où l’on n’a pas remis en cause la politique d’incitation fiscale aux heures supplémentaires, ce qui a creusé l’écart entre ceux qui travaillent beaucoup et ceux qui ne travaillent pas du tout. 
 Résultat de ces plans de relance en 2009 et 2010 : aucun des Etats européens ne respectait plus les critères du pacte de stabilité européen, d’où un débat important : faut-il revenir à ces critères ou les abandonner? L’Allemagne a imposé à l’Europe de revenir à l’équilibre. 
Cf. chronologie de la crise de l’euro
Quatre raisons de début de la crise en Grèce :


  • la confiance des investisseurs dans les chiffres grecs est faible, en raison notamment de l’information financière : on ne fait pas confiance aux administrations grecques sur les chiffres qu’elles donnent car il y a des antécédents.

  • deux partis : un parti de droite qui a une clientèle politique composée de commerçants, et le Pasok, soutenue par la fonction publique. Comme le Pasok est au pouvoir, il y a peu de chance pour qu’il réduise les postes dans la fonction publique ; il n’y aura donc pas de plan d’austérité car c’est contraire aux intérêts du parti au pouvoir.

  • les banques grecques sont assez isolées dans la zone euro ; il est assez faible => le problème est que la Grèce dépend des autres Etats de la zone euro. Les banques grecques comment à s’inquiéter. 

  • un certain nombre de grands fonds spéculatifs (hedge funds) voient dans cette situation d’endettement grec, un moyen de gagner de l’argent. Plus les intérêts versés par l’Etat grec augmentent, plus on gagne de l’argent. 

Mesures : plan d’aide à la Grèce voté. Dans un premier temps, la France et l’Allemagne sont venues en aide pour protéger leur propre secteur bancaire. La France prête aux grecs à 5%, donc elle est gagnante (dans une logique purement coopérative, on aurait prêté à 2%). On met en place un mécanisme de coopération. Aujourd’hui, on est à une troisième étape : c’est la BCE qui règle elle-même les problèmes. La politique de la BCE est une politique d’assouplissement monétaire (en Espagne, des caisses régionales ont été reprises par la BCE). La quatrième étape pose le problème de la dépréciation de ces monnaies (préoccupation de la Chine et de l’Inde) : on émet des gros volumes d’euros sur le marché => dépréciation. L’or est le seul étalon monétaire aujourd’hui. Grande inconnue : quelle va être la nouvelle monnaie de référence?

PRODUIRE LA NOUVELLE ACTION PUBLIQUE : JEUX D’ACTEURS ET JEUX D’ECHELLE
LE JEU DES MULTINATIONALES

DANS L’ESPACE EUROPEEN

RESEAUX MANAGERIAUX ET REFORMES EUROPEENNES


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