Bibliographie : Pensée juridique européenne = a-j. Arnaud Droit européen = j-c. Gautron Histoire de l’idée de l’Europe = F. Chabod introduction le terme «Institution»





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Les apports du traité de Lisbonne

→ C’est de l’échec du traité constitutionnel qu’est né le traité de Lisbonne. Ce dernier génère plusieurs apports.

1er apport : une nouvelle structure pour l’UE, avec la disparition de la distinction entre les trois piliers. C’est un ensemble homogène qui ne repose plus sur les trois piliers. Il faut éliminer les frontières entre ces trois domaines. En même temps, la PESC continue d’obéir à des règles spécifiques. Ce n’est pas un pilier distinct, cela reste une politique obéissant à des procédures particulières.

En même temps, il y a la disparition de la communauté européenne. C’est un changement notable : depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il n’y a plus qu’une seule UE, la communauté européenne en tant qu’entité internationale distincte n’existe plus, supprimée par le traité de Lisbonne.

La CEEA quant à elle continue d’exister mais sort de l’UE.

2ème apport : le maintien des traités. Le traité de Lisbonne est le traité qui a modifié les traités préexistants. C’est le traité de Lisbonne qui reconstruit l’Union Européenne. Mais ça n’est pas le traité de Lisbonne qui contient les dispositions qui sont à la base de l’Union Européenne. Ce sont les traités préexistants qui vont finir par perdurer. On va se retrouver avec deux traités différents, l’un qui est l’ancien traité de Maastricht, continuant à s’appeler « traité instituant l’Union Européenne », qui contient les dispositions principales et les dispositions sur la PESC. L’ancien traité de Rome, modifié, a une nouvelle appellation : Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne. Donc à la base de l’UE, on a : TUE + TFUE.

En fait, le traité de Lisbonne est plus compliqué que le traité constitutionnel de l’Europe. En effet, même si le traité de Lisbonne est relativement simple, il y en a plusieurs à côté donc l’architecture n’est pas si simple finalement.
Chapitre 2 : Les organes de l’Union Européenne

Ces organes sont aujourd’hui nombreux du fait du développement des politiques de l’UE. Les organes principaux n’ont pas disparu mais un nouveau est apparu au courant des années 1970’, pour finalement occuper la première place. Ces organes existaient à l’origine dans une structure quadripartite. Il y avait le Conseil, la Commission, l’Assemblée parlementaire, la Cour de Justice, à l’époque CJCE, aujourd’hui appelée Cour de Justice de l’UE (CJUE) qui siège à Luxembourg.

L’organe qui est apparu c’est le Conseil Européen, organe interne gouvernemental qui va représenter les mêmes intérêts que le Conseil. Le Parlement européen va considérer qu’il représente les intérêts démocratiques, qu’il assure la légitimité démocratique dans l’Union. La Commission européenne est souvent présentée comme assurant la légitimité intégrative. Elle est au service de l’intégration. C’est un organe très critiqué, accusé de nombreux maux, composé de fonctionnaires qui vont notamment faire des propositions, le plus souvent à la demande des Etats.

→ Cette structure quadripartite doit être maintenue.
Paragraphe 1 : Les Conseils

Il ne faut pas confondre les Conseils. Il y en a deux:

  1. Le Conseil, autrement appelé le Conseil de l’Union Européenne

  1. Le Conseil Européen

La composition et les fonctions ne sont pas les mêmes.

Ils sont là pour assurer la défense des intérêts des gouvernements des Etats membres. On parle de légitimité intergouvernementale ou interétatique. Ils sont légitimes à prendre des décisions. Il faut prendre en compte le fait que ces Conseils vont aussi assurer une sorte de légitimité démocratique. Ce sont des gouvernements responsables devant leur Parlement pour la politique européenne.

→ Ceci conduit à faire de ces Conseils des organes démocratiques qui assurent une légitimité démocratique.
A/ Le Conseil européen

C’est un organe central et essentiel dans l’UE. C’est la clé de voute de l’UE dans la mesure où c’est lui qui fait les choix et grandes décisions politiques.

  • Le statut

Au début de la construction communautaire, Il est apparu sous la forme de conférences au sommet réunissant de temps en temps les chefs d’Etats ou de Gouvernements des Etats membres de la CEE. Une des premières réunions a eu lieu en 1961.

L’existence officielle du Conseil européen résulte du communiqué publié à l’issue de la conférence au sommet qui a eu lieu à Paris les 9 et 10 Décembre 1974. C’est un communiqué qui se situe en dehors des affaires européennes. Le Conseil de l’Europe sera définitivement consacré dans le traité de Maastricht. Aujourd’hui, il a un statut contenu à l’article 15 du traité sur l’UE. Il a été institué en sorte de super-institution de l’Union mais ce n’était pas une institution communautaire. Depuis le traité de Lisbonne, c’est devenu une institution de l’UE au même titre que les autres institutions → article 13 du traité de l’UE énumération de l’ensemble des institutions.

Ses fonctions sont définies à l’article 15 : «  Le Conseil européen est composé des chefs d’Etat ou de Gouvernement des Etats membres ainsi que de son Président et du Président de la Commission ». L’essentiel de la composition tient à la réunion des chefs d’Etat ou de Gouvernement. La France y envoie par exemple le Chef de l’Etat puisque c’est lui qui conduit la politique européenne du pays. Dans la plupart des autres pays, c’est le Premier ministre → régime parlementaire plus classique.

Il y a par ailleurs le Président de la Commission. Subsiste la nécessité d’établir un lien entre le Conseil européen et la Commission. La nouveauté introduite par le traité de Lisbonne tient à la consécration d’un Président du Conseil européen ; c’est un changement notable. Il est élu par ce Conseil européen à la majorité qualifiée pour une durée de 2 ans et demi, renouvelable une fois. Le Président du Conseil européen ne peut pas exercer de mandat national. Cela signifie qu’il ne peut pas être un chef d’Etat ou de Gouvernement en exercice. Ce ne peut donc pas être l’un des 27. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, Herman Van Rompuy est élu. Il a été choisi par sa personnalité un peu terne. Son rôle est de préparer les réunions du Conseil européen. Il a également une mission de représentation extérieure de l’UE pour les affaires relavant de la politique étrangère de sécurité commune.

Concernant les réunions, il est dit à l’article 15 que le Conseil européen se réunit au moins deux fois par semestre. Dans la version initiale, on ne parler que de deux réunions annuelles. En pratique, ils se réunissent encore plus souvent, d’autant plus en raison du contexte économique actuel. Les décisions politiques sont prises par consensus. Ceci est prévu par le paragraphe 4 de l’article 15. Il n’y a pas de vote formel mais juste un accord entre les Chefs d’Etat et de Gouvernement. A l’issue de ces réunions, vont être rendues publiques les conclusions du CE. Il s’agit de rendre compte des projets examinés et des résultats des discussions des engagements pris par les membres du CE.

De plus, le CE a une responsabilité particulière au titre de la PESC. A ce titre, il va adopter des déclarations sur des questions de relations internationales. Ce sont donc des prises de position officielles du CE qui seront donc publiées. Ces prises de position ne peuvent être que le fruit d’un accord entre tous les Etats. Ce n’est qu’en cas d’accord que l’on publie le résultat du consensus entre les Etats.

  • Les attributions du Conseil européen

L’article 15 lui donne un rôle moteur dans l’UE. C’est lui qui a aujourd’hui le rôle décisif. Ceci constitue un changement par rapport aux communautés économiques car il n’avait aucun rôle dans les années 1950’-1960’. Or, aujourd’hui, c’est le premier rôle.

« Le CE donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». C’est le traité de Lisbonne qui a rajouté la précision sur les priorités politiques générales. Cela signifie que le CE a une responsabilité pour l’ensemble de l’UE. Avant le traité de Lisbonne, il avait en plus une responsabilité spécifique au titre de ce qui s’appelait le deuxième pilier (la PESC). La PESC est maintenue mais la distinction entre piliers est abolie.

Pour ce qui est de la responsabilité globale, c’est le CE qui décide de l’avenir de l’UE. C’est lui qui prend les décisions les plus sensibles pour l’UE. Trois domaines clé sont placés sous sa responsabilité :

  • Pour l’élargissement de l’UE, c’est-à-dire le fait d’accepter un nouvel Etat ou non dans l’UE. C’est lui qui se prononcera pour dire s’il accepte ou non un nouvel Etat même si en fait la décision revient au Conseil de l’Europe ≠ CE.

  • Les perspectives financières de l’UE. Là encore, c’est un accord politique entre les Chefs d’Etat et de Gouvernement. Exemple : ne pas augmenter le budget de l’UE.

  • La révision des traités. C’est l’article 48 qui régit la procédure de révision des traités et qui se réfère au CE. Ce dernier va adopter une décision favorable à l’examen des modifications apportées au traité. Par exemple, pour le traité de Lisbonne, c’est à la suite d’un accord entre les chefs d’Etat et de Gouvernement que l’on a pu relancer la procédure de révision des traités en adoptant le traité de Lisbonne en adoptant le traité constitutionnel.

→ Ce sont encore les Etats qui décident de leur avenir. Les Etats sont et restent les maitres des traités et il est faux de penser l’inverse.

Le CE, en principe, n’exerce pas de fonction législative. C’est dit à l ‘article 15 : « le CE n’exerce pas de fonction législative ». Il ne prend donc pas d’acte législatif. Cela signifie qu’un autre organe en prend. Ces organes sont le Conseil et le Parlement européen. Le CE lance les initiatives politiques mais l’acte juridique est adopté par d’autres.

Par ailleurs le CE peut avoir un rôle spécifique, notamment au titre de la PESC. L’article 26 du traité sur l’UE, consacré à la PESC énonce que le CE identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la PESC, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense → Trois titres nécessaires autour de la PESC. Le CE montrent que les Etats membres restent les maitres de l’UE même s’ils cohabitent avec d’autres institutions.
B/ Le Conseil ou Conseil de l’Union européenne

On se reporte ici à l’article 16 du TUE mais également aux articles 237 et 243 du traité de fonctionnement sur l’UE.

  • La composition

Elle est donnée à l’article 16 paragraphe 2 : « Le Conseil est composé d’un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager la responsabilité de l’Etat membre qu’il représente et continue à exercer le droit de vote » → Collège de représentants au niveau interministériel. Il est composé des ministres des Etats membres. La formule compliquée résulte de la nécessité de prendre ne compte la responsabilité des Etats fédéraux : Exemple : ministres dans chaque Land. Lorsque le Conseil se prononce sur un aspect qui concerne un land, l’Etat allemand pourra envoyer à Bruxelles non pas un ministre du Gouvernement central mais un ministre issu d’un Land → entité infra-étatique. X … Dont la qualité varie selon l’objet de la réunion. La présidence des Conseils de l’UE est assurée par rotation par chaque Etat membre pour une durée de 6 mois. Ainsi, c’est une différence avec le Conseil européen. Le Président du Conseil européen ne préside pas ces conseils.

Exception : présidence des Conseils des affaires étrangères. Le traité de Lisbonne donne cette compétence au haut-représentant pour la politique étrangère et la politique de défense. Ce haut représentant est un membre de la Commission européenne qui préside un Conseil des ministres des affaires étrangères. Il s’agissait donc de donner une unité et continuité en faisant présider par la même personne : Katrin Ashton.

Par ailleurs, le Coreper est visé à l’article 240 du traité sur le fonctionnement de l’UE. Un comité composé des représentants permanents des Gouvernements des Etats membres est responsable de la préparation des travaux du Conseil. Ce Coreper est composé de représentants permanents qui sont des diplomates nationaux qui sont en activité permanente à Bruxelles alors que les ministres y viennent pour des fonctions ponctuelles. La pratique fait naitre la nécessité de reconnaitre un organe permanent qui assure une présence en continue à Bruxelles et permette de faire le lien avec les autres institutions de l’UE. Il y a donc une fonction de continuité, de cohérence entre les différentes missions du Conseil, de mémoires qui va relever de la mission de ce Coreper. De plus, il fait le lien avec la Commission européenne puisqu’un dialogue se crée entre elle et lui : la Commission propose un acte législatif, elle consultera au préalable le Coreper. C’est donc un organe technique qui assure le lien entre les ministres et les institutions européennes → Organe essentiel pour le bon fonctionnement du Conseil.

  • Les modalités de vote au sein du Conseil

Les traités européens ont rompu avec les modalités classiques au sein des organes internationaux où l’on décide généralement par consensus. Les auteurs des traité ont prévus en effet trois modalités de vote :

  1. Le vote à la majorité simple

C’est une majorité de 14 votes sur 27 mais ceci est extrêmement rare dans les traités et pratiquement pas employé.

  1. Le vote à l’unanimité

Il est acquis même si un ou plusieurs Etats se sont abstenus. Si l’on veut exprimer un véto, il faut un vote formel concret pour manifester son opposition. Il faut revenir à la crise franco-communautaire qui a eu lieu en 1965. Elle résultait de l’opposition de DG aux évolutions de la CEE qu’il jugeait trop supranationales. La France avait donc pratiqué la politique de la chaise vide car aucun ministre français ne siégeait au sein du Conseil. Pour surmonter cette crise, il y a eu l’arrangement de Luxembourg de 1966 situé en marge des traités communautaires mais qui va influencer le fonctionnement des communautés économiques européennes. Si des intérêts très importants d’un ou de plusieurs Etats sont en jeu, le Conseil devra dégager des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres. Cela signifie que s’il y a une opposition on discute jusqu’à ce qu’il y ait un accord unanime → amender, faire des propositions nouvelles, concessions, compromis. Concrètement, cela signifie que l’on va systématiser le recours au vote à l’unanimité. Cela présente un certain nombre de risques, notamment celui de ralentir un projet et donc la construction communautaire du fait de l’opposition d’un seul. D’ailleurs, c’est ce qu’il s’est produit pour de nombreuses directives. En 1986, il y a cependant eu une prise de conscience pour instaurer un processus de majorité qualifiée. Cela s’est traduit par un nouveau traité : l’acte unique européen adopté en 1986 et qui multiplie les hypothèses où les décisions sont prises à la majorité qualifiée en vue de réaliser le marché intérieur au 1er Janvier 1992.

  1. Le vote à la majorité qualifiée

Tout l’enjeu tient au calcul de celui-ci. Il a évolué dans le temps parce que l’UE à 27 n’est pas la même chose que l’UE à 6, l’équilibre entre les petits, moyens et grands Etats a été modifié pour tenir compte de la nécessité d’assurer une plus grande légitimité démocratique à l’UE en trouvant les meilleures modalités de calcul de vote à la majorité qualifiée. Le Conseil va exercer une fonction législative. Il exerce un pouvoir décisionnel, une puissance publique. Cette dernière, qui se traduit par des actes, ne peut être légitime dans une société européenne que s’ils répondent à des logiques démocratiques. Cela peut paraitre curieux puisque à priori la démocratie se réalise dans un Etat.

Pendant très longtemps dans la CEE, cette question n’était pas posée en terme démocratique. C’était des conférences démocratiques avec l’idée qu’il fallait mettre une égalité entre les Etats : 1 Etat = 1 voix.

Aujourd’hui, l’UE représente une puissance qui a une influence sur les citoyens européens. Le pouvoir n’est légitime que s’il est démocratique, à défaut de quoi il n’a pas à être respecté. Un des moyens, pour garantir la démocratie, va être de donner plus de pouvoir au Parlement européen. Or, il n’est pas seul à décider. Le Conseil doit aussi décider selon des principes démocratiques que l’on retrouve dans les modalités de vote à la majorité qualifiée.

A l’origine il y avait un aménagement particulièrement élaboré. C’était un système de pondération des voix effectué en fonction de critères démographiques, économiques. Il a été modifié par le traité de Nice. Avant ce traité, les 4 plus grands Etats disposaient de 29 voix chacun (France, Allemagne, RU, Italie). L’Espagne et la Pologne avaient 27 voix chacun et ensuite il y avait une gradation. Le traité de Nice, mauvais traité, va toutefois introduire le filet démocratique. Lorsque l’on passe au vote, un membre du Conseil peut demander à ce que soit vérifiée que cette majorité qualifiée représente au moins 60 / 100 de la population totale de l’Union. Le changement important du traité de Lisbonne est la modification du calcul de la règle de la majorité qualifiée. La pondération des voix disparait. C’est un schéma d’adoption des actes à la triple majorité qui est retenue. C’est l’article 16 paragraphe 3 qui prévoit cette nouvelle majorité. Il est dit que 55% des membres du Conseil comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant des Etats réunissant au moins 65% de la population de l’Union sont nécessaires pour réaliser cette majorité qualifiée (ouais c’est bcp plus facile du coup). Il s’agit ici de mettre en lien le vote à la majorité qualifiée avec les etats qui ont voté en faveur ou défaveur → processus de légitimation.

Particularité : ce vote a été reporté à une date postérieure à 2014 du fait de l’opposition de la Pologne.
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