Philippe Poirrier, De l’Etat tutélaire à l’Etat partenaire. La coopération entre l’Etat et les villes dans poirrier philippe et rizzardo rené (dir.)





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Source : Philippe Poirrier,  De l’Etat tutélaire à l’Etat partenaire. La coopération entre l’Etat et les villes dans POIRRIER Philippe et RIZZARDO René (dir.), Une ambition partagée ? La coopération entre le ministère de la Culture et les collectivités territoriales (1959-2009), Paris, La Documentation française-Comité d'histoire du ministère de la Culture, 2009, p. 93-122.

De l'Etat tutélaire à l'Etat partenaire

La coopération entre l’Etat et les villes

1959-2009
Philippe Poirrier


La politique culturelle française reste le plus souvent perçue comme une politique caractérisée par une forte présence de l’Etat1. L’existence et les origines monarchiques d’un ministère de la Culture, le poids des grands travaux présidentiels, la diffusion d’une « culture nationale » et l’hégémonie parisienne dans la vie et l’économie culturelle nationales confortent cette lecture dominante même si les observateurs signalent l’émergence — jugée récente — des collectivités locales2.

Cette lecture jacobine est encore renforcée par l’interprétation longtemps dominante de l’histoire des politiques culturelles des collectivités locales. Une véritable « légende dorée » (Philippe Urfalino) accordant un rôle moteur à l’Etat s’est peu à peu imposée. A partir des années soixante, le ministère des Affaires culturelles serait progressivement venu à bout des résistances des élus locaux3. Le même type de raisonnement sera repris à la fin des années quatre-vingt. Les élus locaux, sensibles à l’exemple donné par la politique culturelle impulsée par Jack Lang, se seraient appropriés une politique rendue possible par les lois de décentralisation4.
Les travaux les plus récents permettent d’infléchir quelque peu l’interprétation générale. Les monographies historiennes signalent l’intervention ancienne des villes et la modicité pratique durable de l’Etat culturel5.

Examiner la genèse du partenariat entre l’Etat et les villes revient à reprendre, dans une perspective diachronique, l’histoire croisée de l’affirmation de l’Etat culturel et de la formalisation des politiques culturelles municipales.

Sous le signe de l’Etat modernisateur
La centralité de l’Etat culturel
En créant un ministère des Affaires culturelles, la République gaullienne affirme, avec Malraux, la centralité de l’Etat culturel. Ce rôle central s’inscrit de facto au sein du mode de fonctionnement du système politico-administratif français. Trois principes complémentaires fondent la présence de l’Etat central : seule la coordination centrale peut initier une politique publique ; seul l’Etat possède la capacité d’arbitrer entre l’intérêt général et les intérêts particuliers ; seule la raison centrale peut orienter l’action de la société civile locale en faisant prévaloir le bon sens contre l’approximation, l’impéritie ou le népotisme. Les relations entre l’administration et la société politique locale sont fermement bornées par l’intervention de l’Etat à travers les préfets. Un triple pouvoir de contrôle, d’arbitrage entre collectivités et groupes sociaux, d’expertise technique pèse sur l’autonomie des collectivités locales6.
Le jeune ministère des Affaires culturelles n’échappe pas à ce cadre général. En 1968, Antoine Bernard, directeur de cabinet d’André Malraux, affirme avec force le rôle premier de l’Etat :
« Parce qu’il est, de loin, la plus forte organisation du pays, l’Etat peut, seul, donner au mouvement qu’appelle une telle finalité la puissance et l’ampleur indispensables pour que la nouvelle politique de la culture ait une chance d’influer si peu que ce soit sur notre civilisation. […] Parce qu’il est devenu un immense appareil anonyme à l’échelle de tout le pays, dont les agents tendent à se confondre avec la masse et dont la vie est en grande partie autonome, l’Etat reflète de moins en moins une hiérarchie sociale déterminée et peut, plus facilement, engager une action qui est par essence égalitaire et négatrice de toute hiérarchie sociale traditionnelle. Et l’Etat est aussi le mieux placé pour assurer non seulement la liberté de création, mais la liberté de proposition et de choix dans la qualité, qui est la pierre angulaire de la nouvelle politique de la culture. »
Cet Etat impartial et libéral se doit de donner les principales impulsions. De plus, il doit assumer des actions exemplaires tout en contrôlant des municipalités jugées peu aptes à incarner de manière autonome cette politique culturelle :
« Celle-ci [cette puissante volonté politique] ne peut naître dans une masse encore aliénée sur le plan de l’esprit. D’où le contrôle décisif des relais et, notamment, des communes, tant que les responsables municipaux n’auront pas pris conscience de la vraie nature du problème culturel à notre époque, et de l’importance de l’enjeu, la nouvelle finalité culturelle de la Collectivité restera une gageure. […] Il nous semble que l’Etat doit principalement : garantir partout la liberté de création, de proposition et de choix ; viser à l’exemplarité dans tout ce qui dépend directement de lui ; susciter, là où ni les collectivités publiques, ni d’autres organismes n’agissent dans le sens de la nouvelle politique de la culture, des actions qui servent à la fois de témoins, de pilotes et de recours ; inciter les mêmes à agir dans le sens de cette politique7. »
Dans les domaines artistiques et culturels, la prégnance administrative de l’Etat est renforcée par une représentation dominante qui disqualifie les prétentions culturelles de la province. Le succès de la formule malracienne, « ce mot hideux de province », en porte témoignage8. La genèse de cette hiérarchie culturelle n’est pas nouvelle : elle puise ses racines dans la construction de l’Etat moderne à partir du XVIIe siècle et ce clivage, territorial et social, constamment retravaillé, appartient au sens commun9.
Cette centralité de l’Etat culturel n’implique pas une vision totalement jacobine. Au sein même de l’administration centrale du ministère des Affaires culturelles, le Service des Etudes et des Recherches, organisme né en 1963 et issu de la planification, est davantage ouvert aux réalités locales. Les liens tissés — en Avignon notamment10 — entre Augustin Girard, chef du SER, et quelques élus pionniers permettent de sensibiliser les responsables de l’administration du ministère de la Culture aux réalités des sociétés culturelles urbaines. En retour, le SER plaide pour une planification des politiques culturelles locales et contribue à forger, avec l’aide de chercheurs-militants, des outils d’analyse budgétaire au service des élus. La démarche se veut pédagogique. En 1967, Augustin Girard souligne que l’administration municipale doit se spécialiser et se professionnaliser en se dotant d’une commission municipale culturelle, d’un adjoint chargé de ce secteur et d’animateurs correctement formés. Il s’agit aussi d’affirmer le statut de la culture dans la commune :
« La culture, dans une commune, ce n’est pas « les fêtes ». Il y a une spécificité de l’action culturelle que le second devoir de la commune est de reconnaître hautement : bien des élus n’osent pas affirmer le droit à la culture comme s’il s’agissait du luxe et du superflu ; la culture est un besoin, et peut être le premier besoin du jeune, car elle est l’affirmation de la dignité et du sens de la vie. Mais si la culture ne doit pas être rabaissée, elle ne doit pas non plus être confinée aux aristocraties, quelles qu’elles soient (il n’y a pas que l’aristocratie de l’argent, il y a aussi celle du savoir — les enseignants, ou même celle du cœur — les militants). La culture ne doit pas être l’affaire des élites cultivées, ni des élites militantes, qui n’ont pas besoin qu’on s’occupe d’elles, mais elle doit être proposée à tout homme dans la commune11. »
Au-delà des différences d’appréciation — notamment la plus ou moins grande autonomie laissée aux élus locaux et aux militants de l’éducation populaire —, les acteurs du jeune ministère des Affaires culturelles adhèrent à la philosophie de la planification démocratique à la française. Le Plan, qui compte un volet culturel depuis 1961, incarne une modernisation sociale caractérisée par une anticipation de l’Etat sur la société. L’Etat anticipateur obtient aux débuts des années soixante le soutien des élites modernisatrices — réseaux de la « gauche moderne », syndicalistes, sociologues-militants — et porte un projet de rupture avec les Beaux-Arts. Mai 68 va rompre cette alliance et traduit l’échec des élites modernisatrices12.
Une faible territorialisation
La toute-puissance de l’Etat culturel doit être relativisée. L’historien ne doit pas succomber trop vite aux pièges des représentations construites par les contemporains. En premier lieu, cet Etat culturel en construction demeure fragile. La décennie Malraux s’achève certes par la pérennité de la structure ministérielle mais cette victoire — contre les Finances et l’Education nationale — ne doit pas masquer le bricolage administratif et la forte dose de militantisme qui caractérisent l’action de l’entourage du ministre-écrivain.

Pour notre propos, l’essentiel demeure la faible territorialisation du ministère des Affaires culturelles. A l’échelle des villes, l’Etat fait figure d’absent. Le contrôle technique des grands établissements culturels (musées, conservatoires, bibliothèques…) conduit à une rhétorique paternaliste de peu d’efficacité compte tenu de la rareté des transferts financiers13. La politique culturelle de l’Etat reste fondamentalement marquée par le poids des institutions culturelles parisiennes. Quant au réseau de la décentralisation théâtrale, conforté au début des années soixante, il demeure perçu comme un réseau national et il faut attendre le début de la décennie suivante pour voir les villes s’approprier ces scènes et participer de manière plus sensible à leur financement.
Subventions accordées aux centres dramatiques, de 1959 à 1965




Etat

Collectivités locales

Comédie de Saint-Etienne

Grenier de Toulouse

Théâtre de la Cité

Comédie de Provence

Centre dramatique du Nord

Comédie de l’Ouest

Comédie de Bourges

Comédie de l’Est

3 132 000 f

2 466 360 f

2 811 200 f

2 340 000 f

2 110 000 f

2 274 930 f

810 000 f

5 229 800 f
21 174 290 f

(87,17%)


395 058 f

197 200 f

446 400 f

207 350 f

510 205 f

542 200 f

366 000 f

449 685 f
3 114 098 f

(12,84 %)

Source : Ministère des Affaires culturelles
Les villes n’ont d’ailleurs pas attendu la manne étatique pour intervenir dans les domaines artistiques et culturels. Depuis le XIXe siècle, elles financent seules les principaux établissements culturels et soutiennent — souvent modestement — les associations culturelles locales. La sociologie des élites locales explique le maintien de politiques des Beaux-Arts. Les associations d’éducation populaire, largement autonomes des pouvoirs locaux, assurent une animation culturelle colorée de militantisme. Elles vivront la création du ministère des Affaires culturelles comme un espoir vite déçu14.

L’Etat culturel est également fragilisé par la faiblesse de ses échelons déconcentrés. Seule l’administration des monuments historiques fonctionne, depuis la création des conservations régionales des monuments historiques au cours des années cinquante, dans cette logique-là. Les conservateurs régionaux des monuments historiques incarnent la toute-puissance de l’Etat et sont véritablement présents sur le terrain15. En 1963, la création des Comités régionaux des affaires culturelles traduit un réel infléchissement, de même que cinq ans plus tard, la nomination des premiers directeurs régionaux des Affaires culturelles (DRAC)16. Mais, l’impact sur le terrain de ses premières mesures de déconcentration n’est pas toujours perceptible une décennie plus tard17. Paradoxalement, les fonctionnaires d’Etat présents sur la scène urbaine sont issus des corps du patrimoine (musées et bibliothèques classés, monuments historiques et archives départementales), demeurent le plus souvent au cœur du fonctionnement des réseaux académiques (sociétés savantes) et privilégient, sauf exception, une approche culturelle assez éloignée des perspectives nouvelles qu’incarnent Malraux et le ministère des Affaires culturelles.
Les maisons de la culture : un partenariat inégal
Cette politique de rupture avec les Beaux-Arts se dote d’un « instrument » avec les maisons de la culture. L’objectif est certes pour une part territorial : la volonté de décentralisation territoriale, de couverture uniforme du territoire, de réduction de l'hégémonie parisienne est avancée à plusieurs reprises par Emile Biasini18. L’essentiel est de matérialiser l’action culturelle défendue par le ministère. L'analyse de l'échec de la décentralisation lyrique proposée par Emile Biasini est éclairante. La logique décentralisatrice n'est pertinente que si elle s'accompagne d'une action culturelle qui vise à élargir le public19. A ce titre, la maison de la culture est avant tout au service de « l’Etat esthétique »20.

Surtout, les maisons de la culture inventent une forme de partenariat entre l’Etat et les villes21. La formule de co-gestion — parité du financement entre l’Etat et la ville à l’investissement comme au fonctionnement  — présente des avantages pour les deux parties. La parité est d’abord un choix politique étatique permettant d’assurer la liberté du directeur de la maison de la culture : « En outrant les mots, disons qu’il faut neutraliser l’un par l’autre les deux dangers d’impérialisme [l’Etat] et de démagogie [la municipalité] », souligne Biasini dans Action culturelle, an I. De plus, l’Etat peut traduire son projet d’action culturelle tout en partageant les risques financiers alors même que le budget du ministère reste modeste. D’ailleurs, la stabilisation financière de 1963 fera revoir à la baisse le projet des maisons de la culture tel qu’il avait été initialement présenté à la Commission du IVe Plan en 196122. Pour les villes, la clef de financement est particulièrement attractive pour celles qui souhaitent se doter d’un équipement culturel. La plupart des salles de spectacle datent du siècle précédent — des théâtres à l’italienne conformes aux sociabilités bourgeoises23 — et plusieurs villes voient dans les maisons de la culture l’opportunité de moderniser leurs équipements. Bien plus, le projet d’action culturelle n’est pas toujours clairement compris par les élus. Les difficultés proviennent de la formule de gestion qui doit permettre d’assurer la liberté de l’équipe artistique :
« Pour garantir la qualité, l’universalité, la neutralité et l’objectivité, éliminer les risques d’accaparement, d’utilisation partisane, de dirigisme et de démagogie, l’action culturelle s’est placée sur le plan d’une transcendance absolue de tous les facteurs de division, de discrimination ou de particularisme. […] L’immeuble est municipal, mais la gestion en est confiée à une association dans laquelle l’Etat et la collectivité ont un nombre égal de représentants, sans pour autant déterminer ensemble la majorité, qui est assurée à des personnalités indépendantes appelées par des tuteurs pour gérer l’entreprise. Ces personnalités sont soigneusement choisies pour refléter harmonieusement tant le visage de la collectivité dans toutes ses expressions et dans tous ses besoins, que l’exigence de qualité dans le niveau des manifestations. […] Le petit parlement culturel local ainsi constitué s’est tout de suite établi sur le plan le plus général, comme symbole d’une vocation universelle à l’usufruit du patrimoine culturel et à son enrichissement.24 »
L’optimisme d’Emile-Jean Biasini se heurte aux réalités locales. La crise s’ouvre à Caen dès 1964, puis à Thonon-les-Bains. La maison de la culture de Saint-Etienne est municipalisée avant même son ouverture. La crise, ouverte en mai 1966, entre Jean Dasté et Michel Durafour, sénateur-maire de la ville et président de la Fédération nationale des centres culturels communaux (FNCCC), témoigne des difficultés de ce partenariat vécu par certains élus comme une perte de contrôle et une atteinte à la démocratie municipale25. Mai 68 déstabilise d’autres établissements : Gabriel Monnet, par exemple, doit quitter Bourges.

Equipements permettant la mise en œuvre de la philosophie esthétique de Malraux, au service d'une conception jacobine du service public, les maisons de la culture laissent peu de place à la légitimité des maires en matière de politique culturelle26. Mais par leur caractère d’exemplarité, et les débats qu’elles ont suscités, les maisons de la culture ont sans doute joué un rôle non négligeable dans la prise de conscience des questions culturelles par les villes27. D'autres villes, comme Annecy28, demeurent à l'écart de la politique impulsée par le ministère des Affaires culturelles, et continuent de privilégier un partenariat avec les associations locales et les fédérations des mouvements d'éducation populaire29.
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