Philippe Poirrier, De l’Etat tutélaire à l’Etat partenaire. La coopération entre l’Etat et les villes dans poirrier philippe et rizzardo rené (dir.)





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Un partenariat recherché par un Etat fragilisé
Le moment Duhamel
Le ministère Duhamel (1971-1973) se traduit par une unification et une rationalisation de l’administration centrale et une lente mise en place des services extérieurs (DRAC). Le souhait de l’interministérialité s’incarne dans le Fonds d’intervention culturelle (FIC) et un partenariat mené avec la DATAR. Les villes nouvelles et les villes moyennes apparaissent comme des territoires privilégiés. Pour les villes moyennes, la perspective d’un partenariat avec l’Etat est même esquissée. D’une manière générale, les dépenses culturelles des villes, étudiées par la FNCCC et le SER, sont désormais perçues comme un relais possible pour l’Etat. Dès décembre 1971, Jacques Duhamel évoque au Sénat l’idée de « véritables contrats » qui pourraient se conclure entre les communes et le ministère afin de rationaliser les relations entre l’Etat et les villes30. Cette idée de partenariat — présente également dans le rapport de la Commission des affaires culturelles du VIe Plan — traduit une nouvelle perception des rapports entre l’Etat et les villes31.

En 1975, Jacques Rigaud, ancien directeur de Cabinet de Jacques Duhamel, synthétise l’état d’esprit qui a commandé l’action du ministère Duhamel : le rôle fondamental et subsidiaire de l’Etat associé à la nécessité d’un partenariat stable avec les collectivités locales. Au passage, Jacques Rigaud stigmatise une pratique administrative somme toute encore dominante :
« On ressent toujours quelque malaise quand on voit des missions de fonctionnaires se pencher sur le sort des villes avec l’autorité prétentieuse de Diafoirus appelés en consultation. Le renouveau culturel des villes, les expériences que l’on y fait ne sont jamais imposés de l’extérieur, mais résultent pratiquement toujours d’initiatives locales ; les municipalités les soutiennent avec une ardeur inégale ; mais rien de durable ne se fait sans leur concours.32 »
Pour la première fois, le ministre des Affaires culturelles, député-maire d’une ville moyenne (Dole) et responsable d’un groupe pivot de la majorité gouvernementale, envisage d’engager l’Etat culturel vers un partenariat avec les collectivités locales. Le ministre, soucieux de la bonne marche du ministère, n’éclipse pas l’élu local. L’Etat partenaire pointe derrière le traditionnel Etat tutélaire.
Les chartes culturelles
La parenthèse Druon refermée33, Michel Guy s’inscrit avec volontarisme dans la perspective ouverte par le ministère Duhamel34. Le dispositif des chartes culturelles traduit une inflexion majeure dans les modes de relations entre l’Etat et les villes. Mobiliser les élus (et les budgets) locaux par la concertation, casser les clivages sectoriels, affirmer le caractère global d’une politique culturelle et mener une programmation budgétaire pluriannuelle sont les principaux objectifs que se donne cette « nouvelle approche de la politique culturelle » (Michel Guy).
Le secrétaire d’Etat à la Culture souhaite une concrétisation rapide de la politique des chartes culturelles et l'empirisme des services ministériels vise essentiellement à permettre au plus vite une série de signatures. Effectué au niveau du cabinet de Michel Guy, le choix des villes privilégie dès lors des villes déjà engagées dans une politique culturelle volontariste (Bordeaux et Grenoble par exemple) ou acceptant de saisir l'opportunité de la charte35. Dijon, par exemple, appartient à cette seconde catégorie de villes qui voient dans la charte un moyen de financer quelques équipements culturels d'envergure. Une analyse des premières chartes signées en 1975 — Angers (17 juillet 1975), Bordeaux (23 mai 1975), Grenoble (20 mai 1975), Lyon (14 novembre 1975), Marseille (18 juillet 1975), Strasbourg (12 juin 1975) et Toulouse (30 juillet 1975) — montre que ces chartes, exceptée celle de Grenoble davantage tournée vers l'animation36, visent à conforter les équipements culturels de métropoles d'équilibre37. A partir de 1976, les chartes sont moins coûteuses38, plus diversifiées dans leur programme et mieux reliées aux politiques sectorielles du ministère. Si on excepte Reims et La Rochelle, elles seront signées avec des cantons, des départements, des régions et des syndicats mixtes de Parcs naturels régionaux. Dès 1976, l’évaluation du groupe culture du VIIe Plan témoigne des limites de la formule :
« Le contenu des chartes signées en 1975 avec 7 grandes villes se révèle assez décevant par rapport à ces objectifs. Si elles apportent une certaine clarification des relations entre l’Etat et la ville consignataire en ce qu’elles font le bilan des efforts financiers respectifs, elles ne semblent avoir conduit ni à une transformation réelle des relations de part et d’autre ni à la promotion d’une politique globale de développement culturel et a fortiori d’innovation.

Pour que la politique contractuelle entraîne un véritable changement, il faudrait admettre qu’elle soit davantage finalisée sur les objectifs prioritaires qui auront été définis de concert, l’aide de l’Etat se modulant par rapport à ces objectifs en fonction des critères à négocier en commun et non en fonction de traditions propres à chaque secteur culturel. Il faudrait également que l’Etat puisse s’engager pour plusieurs années.39 »
L’innovation administrative réside moins dans l’impact réel de ces quelques chartes sur les villes40 que dans la prise en compte par l’administration centrale d’une politique de partenariat qui transcende les seules logiques sectorielles. Dès 1976, l’Etat met fin à cette procédure de contractualisation pour des raisons essentiellement financières. Dans un contexte budgétaire plus difficile, l’Etat peine à assumer les engagements des premières signatures. De surcroît, Françoise Giroud, qui succède à Michel Guy en août 1976, ne souhaite pas poursuivre une politique pas toujours bien vécue par les directions sectorielles du ministère41.

Parallèlement, le SER continue de sensibiliser les municipalités aux vertus d’une politique culturelle planifiée42. Les enquêtes sur le terrain local — la collaboration avec Grenoble, Annecy et Yerres perdure — conduisent à l’élaboration d’outils d’analyse et de guides au service des élus et des acteurs de la vie culturelle locale43. La création, en mai 1979, d’une mission de développement culturel (MDC) confirme la volonté de renforcer la coordination horizontale du ministère. La MDC est notamment chargée de gérer la politique des chartes culturelles, gestion extraite de la Direction de l’administration générale pour lui conférer une plus large autonomie. Pour autant, la faiblesse des moyens attribués à cette mission — René Gachet, chef de la MDC de 1979 à 1981, évoque une « pauvreté chronique » — souligne les limites de la volonté politique44. L’Etat culturel de la fin du septennat giscardien n’est que l’ombre du Leviathan dénoncé par certain. Avec Françoise Giroud, Michel d’Ornano et Jean-Philippe Lecat, on assiste à un démantèlement discret, mais déterminé, du système rêvé par André Malraux.
La territorialisation des politiques municipales
Le partenariat Etat-collectivités locales naît dans une période où l’Etat est en tant que tel fortement remis en cause. Le climat intellectuel de l’après-68, coloré par les groupuscules gauchistes, se caractérise par un anti-étatisme largement partagé. L’échec politique de la « nouvelle société », après le départ de Jacques Chaban-Delmas en juillet 1972, est d’ailleurs perçu comme un retour à un Etat conservateur, clairement souhaité et délibérément mis en œuvre par Georges Pompidou.

Au plan de la recherche, les approches des sociologues sont majoritairement placées sous le signe althusserien des appareils idéologiques d’Etat (AIE). L’ère du soupçon idéologique s’ouvre et marque toute la décennie. Pierre Gaudibert voit dans l’Etat culturel le lieu « d’une entreprise massive d’inculcation bourgeoise »45. Les municipalités ne sont qu’une branche de l’appareil d’Etat, chargées d’encadrer des agents sociaux sur un territoire donné46.

Les approches marxistes n’ont pas le monopole de la critique étatique. Pierre Emmanuel, poète chrétien et personnaliste, dénonce, dans une annexe personnelle au Rapport de la Commission des Affaires culturelles du VIe Plan, un « Etat monstre froid » et stigmatise un « appareil bureaucratique vivant en parasite du projet social qu’il est chargé de mettre en œuvre et de contrôler »47.
L'évolution du paysage politique national est pour beaucoup dans les nouvelles problématiques qui structurent les politiques culturelles municipales dès la fin des années soixante. Jusqu'alors, seul le PCF possédait un discours théorique cohérent, reformulé en 1966 lors du comité central d'Argenteuil : la culture, « trésor accumulé des créations humaines », doit être partagée par tous. Par cette doctrine, le parti communiste privilégie fortement l'acte créateur. La nouvelle stratégie communiste vise également à s’ouvrir en direction des classes moyennes salariées et les professions intellectuelles. De fait, le comité central d’Argenteuil officialise des pratiques antérieures menées dans quelques municipalités communistes de la banlieue parisienne comme Nanterre, Saint-Denis et Aubervilliers. Il s’agit aussi pour le parti communiste de conserver une hégémonie culturelle à gauche alors même que le parti socialiste développe un discours alternatif48. Le désengagement de l’Etat et sa politique sont fermement mis en cause. Le parti communiste voit dans la politique des chartes culturelles une mainmise de l’Etat sur les politiques culturelles locales. Cette contractualisation, perçue comme une véritable recentralisation, conduit de plus à un transfert des charges de l’Etat sur les villes. Au sein des conseils municipaux de Grenoble, Lyon, Marseille, Bordeaux et Reims, les élus communistes dénoncent « l’hypocrisie de ce système contractuel »49.

Le nouveau parti socialiste issu du congrès d'Epinay se dote d'un projet culturel, d'un secrétariat national à l'action culturelle (1973) et lance une réflexion sur le rôle des municipalités. Dans ce cadre, ce sont les élus réunis dans la Fédération nationale des élus socialistes et républicains (FNESR) qui jouent le rôle principal. Le projet culturel socialiste demeure attaché à l'idéologie associative et aux vertus de la démocratie locale. Les élections municipales de 1977 — marquées par la victoire des listes d’Union de la gauche qui enlèvent 57 communes de plus de 30 000 habitants à la droite — concrétisent l'irruption des politiques culturelles locales sur l'agenda politique. Désormais, la culture est un enjeu qui compte sur la scène politique municipale50. Les nouvelles élites municipales sont souvent issues des associations et des milieux de l’action culturelle51. De plus, la période du ministère Lecat (avril 1978-mars 1981) avec la priorité au patrimoine (loi programme) et le tassement des crédits consacrés à la création et aux établissements du spectacle vivant, a largement mobilisé contre le ministère et favorisé les revendications portées par la gauche.

Cette indéniable politisation est contemporaine de la structuration du culturel dans les organigrammes municipaux. Amorcée dès les années soixante dans certaines villes, l'institutionnalisation se généralise : la création de délégations culturelles confiées à des adjoints, de commissions spécialisées et de services techniques confirment la réalité de ce secteur d'intervention municipale. C'est au cours du mandat municipal inauguré en 1977 que le plus grand nombre de délégations est créé : 41 % de celles existantes en 1987 datent de cette période. Le mouvement est plus précoce dans les villes de plus de 150 000 habitants : 57 % des délégations existantes en 1987 avaient été créées avant 196552.
Si les politiques initiées par des municipalités de gauche font figure de modèles et s'opposent alors dans les représentations aux politiques de gestion des « Beaux-Arts » des villes dirigées par des notables conservateurs, certaines municipalités de droite s'ouvrent également à ces problématiques. Ainsi, la ville de Lyon publie en 1977 un livre blanc sur la situation culturelle de la cité. Issu d'une vaste consultation, l'ouvrage, au-delà d'un bilan circonstancié, propose pour l'avenir un programme cohérent. Il témoigne également d'une mutation majeure : l'effacement de l'animation au profit de la création.

L'évolution de la politique culturelle de Grenoble traduit parfaitement cette mutation. Réélue en 1971, la municipalité dirigée par le socialiste Hubert Dubedout, modèle de volontarisme étroitement lié à l'idée de participation et de promotion sociale par la culture, s'éloigne des fédérations d'éducation populaire. La mise en place d'équipements intégrés dans le nouveau quartier de la Villeneuve est une affaire de professionnels : les travailleurs sociaux salariés remplacent les militants d'antan. Cette professionnalisation, qui ne touche pas seulement le secteur socio-culturel, se conjugue à une nouvelle approche de l'équipement qui apparaît, dans une société valorisant de plus en plus l'individualisme, comme un simple lieu qui offre des services et biens culturels à des consommateurs.
A la veille de l’arrivée de la gauche au pouvoir, le partenariat entre l’Etat et les villes est une réalité encore incertaine. La fragilité de l’Etat culturel — au plan politique comme au plan budgétaire — contraste avec la montée en puissance des politiques culturelles municipales.
Vers la fin de l’Etat jacobin ?
« Un gouvernement partagé »53
L’arrivée de la gauche au pouvoir conduit à une relance du partenariat entre les villes et l’Etat. La réussite de l’entreprise est liée à la rencontre d’une politique étatique volontariste et de politiques culturelles municipales dotées de moyens considérables, d’une véritable cohérence d’ensemble et gérées par des services professionnalisés. De surcroît, le doublement du budget du ministère de la Culture, puis sa croissance régulière, permettent de changer d’échelle d’intervention. La « bulle culturelle » (Pierre Grémion)54, qui caractérise la décennie Mitterrand-Lang, a profondément infléchi, entre autres, les modalités des relations entre l’Etat et les villes.

Les villes deviennent des acteurs des politiques publiques à part entière. Si la décentralisation culturelle se résume à peu de choses à l’aune du seul critère juridique du transfert des compétences, le contexte général a renforcé le poids des élus dans leur relation avec l’Etat. « Petite décentralisation et grande coopération » souligne Pierre Moulinier55.
Les dépenses culturelles des pouvoirs publics, en milliards de francs 1993




1984

1987

1990

1993


Ministère de la Culture

10,67

10,40

11,31

14,5

Collectivités locales

24,33

29,08

31,98

36,9

Communes

21,35

24,92

26,34

30

Départements

2,28

3,2

4,39

5,4

Régions

0,70

0,95

1,25

1,5

Etat et collectivités locales

35

39,48

43,29

51,4
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