Philippe Poirrier, De l’Etat tutélaire à l’Etat partenaire. La coopération entre l’Etat et les villes dans poirrier philippe et rizzardo rené (dir.)





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Source : Ministère de la Culture
L’action publique culturelle fonctionne depuis les années quatre-vingt comme un « système de coopération » (Guy Saez). L’espace des politiques culturelles devient un espace polycentrique. L’Etat, qui peut s’appuyer sur des services déconcentrés (DRAC) renforcés, préconise la coopération entre les différents acteurs publics. Les « conventions de développement culturel » ont été le principal outil de cette contractualisation. Entre 1982 et 1995, plus de 1 700 conventions ont été signées, dont 1 224 (72 %) concernent des villes. Le partenariat donne souvent lieu à une véritable négociation entre les contractants. De plus, le ministère de la Culture cherche à s’ouvrir à des logiques transversales qui rompent avec les politiques verticales portées par ses directions sectorielles. En 1982, la création de la Direction du développement culturel (DDC), confiée à Dominique Wallon, vise à traduire cette inflexion dans l’organigramme de l’administration centrale. Cette administration de mission sera relayée, après sa disparition en 1986, par la volonté de déconcentrer la politique ministérielle. Les DRAC prennent alors le relais d’une DDC, qui n’a jamais été bien acceptée au sein d’un ministère où les directions sectorielles font de la résistance. Cependant, Anaïk Purenne montre que la mise en œuvre des conventions de développement culturel se heurte à la persistance d’une relation hiérachique entre services sectoriels centraux et déconcentrés. En revanche, certaines DRAC — notamment la DRAC Ile-de-France au début des années quatre-vingt-dix — ont vu dans ces conventions un moyen de conforter leur identité et d’institutionnaliser, par le relais de services culturels municipaux professionnalisés, leur relation avec les collectivités locales56. Les DRAC semblent avoir bénéficié d’une certaine autonomie dans la mise en œuvre de cette politique. Les DRAC Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Champagne-Ardenne, Alsace, Poitou-Charentes, Rhône-Alpes et La Réunion privilégient les conventions avec les villes. A l’opposé, les DRAC Aquitaine, Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, Bourgogne et PACA ont concentré leurs efforts dans des conventions avec les départements. Faut-il également interpréter ces différences géo-politiques par la volonté des villes — notamment dans le Midi — de conserver une plus grande autonomie vis à vis de l’Etat ?

Les professionnels de la culture se sont appropriés une formule leur offrant à la fois une plus grande liberté à l’égard des pouvoirs publics et une augmentation sensible du volume de l’offre culturelle. Le « jeu du catalogue » (Philippe Urfalino et Erhard Friedberg) a de la sorte conforté la professionnalisation du secteur culturel, dont les acteurs, en particulier dans le spectacle vivant, acceptent une contractualisation synonyme d’un maintien du droit de regard de l’Etat. La crainte toujours vive des méfaits du clientélisme local assure à l’Etat la posture de gardien des libertés du monde de l’art. Le « ministère des artistes », caractéristique des années Lang57, est une forme essentielle du maintien des positions de l’Etat culturel58. L’administration du ministère de la Culture s’appuie sur les professionnels pour éviter la prise en charge par les élus locaux des établissements culturels. Cette pratique de l'administration centrale restreint de facto la portée de la décentralisation. Le projet social qui accompagnait la politique culturelle depuis Malraux s’en trouve également profondément altéré : le primat de l’objectif artistique éclipse des références théoriques la nécessaire démocratisation culturelle et couvre culturellement le passage à des objectifs communicationnels utilitaires59.

De leur côté, les grandes villes ont en effet compris que la politique culturelle pouvait être un atout dans une politique d’image urbaine. Elles ont mené des stratégies de coopération, différentes d’une ville à l’autre, adaptées à leur projet urbain et ont su saisir les opportunités (financières) offertes par l’Etat60.

Les formules contractuelles se sont multipliées au cours des années quatre-vingt-dix : conventions cinéma (à partir de 1989), conventions de villes arts plastiques (1991), contrats locaux pour l’enseignement artistique (1993)61. Ne peut-on les interpréter comme une forme adaptée de résistance des services centraux du ministère au caractère transversal des conventions de développement culturel ? Ces contrats correspondent aussi à une réceptivité nouvelle des collectivités, aussi bien pour le cinéma que pour les arts plastiques, au moins pour les plus volontaires d'entre elles qui sont engagées dans ces politiques62.

Cette contractualisation sectorielle est depuis le milieu des années 80 accompagnée par la multiplication des procédures contractuelles interministérielles. Depuis 1988, la politique de la ville a pris le relais des conventions de développement social de quartier (DSQ) lancées dès décembre 1981. Le ministère de la Culture contribue par ses financements aux différentes procédures mises en œuvre par cette politique. La globalisation des crédits et leur gestion locale rompent avec ses habitudes. Cependant, les DRAC restent attachés à une médiation portée par les professionnels de la culture et semblent assez éloignés des perspectives privilégiées par les agents du développement local63.

Cette contractualisation se double de la volonté étatique de sensibiliser les collectivités locales à l’évaluation de leur politique culturelle. En 1989, la création de l’Observatoire des politiques culturelles, initiée par le Département des études et de la prospective (DEP) du ministère et l’Université des sciences sociales de Grenoble, traduit, pour une part, cet objectif64. Ce souci de l’évaluation, qui traverse à la même époque tout le spectre des politiques publiques et devient avec le rapport Viveret (1989) une méthode pour contribuer à la rénovation du service public et à la modernisation de l’Etat, sera maintenu avec continuité, même si pratiquement, le souci d’évaluation s’affadit plus souvent en velléité plutôt qu’en vraie volonté administrative et politique65.
Un Etat culturel affaibli ?
Cependant, le bon fonctionnement de ce partenariat est remis en cause par l’attitude de l’Etat. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, la faible croissance du budget culturel à l'échelon central, le poids croissant des grands travaux parisiens qui affecte le budget de fonctionnement du ministère66, la pratique des « collectifs budgétaires » contribuent à fragiliser la position de l’Etat vis-à-vis des villes. Le retard de paiement des subventions étatiques, outre qu’il remet en cause la viabilité des institutions culturelles, affecte la crédibilité du pouvoir central.

Cette fragilité financière de l’Etat place celui-ci en position difficile par rapport notamment aux grandes villes67. Pour celles-ci, l’Etat n’est plus qu’un partenaire comme un autre auquel on fait appel pour le montage financier des grands projets d’investissement. Si on excepte les réseaux nationaux du spectacle vivant (CDN et scènes nationales), l’Etat n’intervient que trop faiblement (entre 5 et 10 %) dans le budget de fonctionnement des institutions culturelles pour prétendre peser réellement sur les choix stratégiques des grandes métropoles. Bien plus, certains élus considèrent désormais comme infondées les injonctions de l’Etat alors même que la professionnalisation des services culturels urbains ont doté les villes d’une véritable capacité d’expertise et d’intervention68.

En revanche, à l’échelle des villes petites et moyennes, l’Etat, grâce à la montée en puissance des DRAC, conserve une réelle capacité d’intervention. Ce n’est pas un hasard si, depuis le début des années quatre-vingt, la très grande majorité des conventions de développement culturel concerne cet échelon urbain. En 1990, sur les 130 villes contractantes, 72 ont moins de 20 000 habitants (55,5 %), 39 de 20 000 à 50 000 habitants (30 %) et seules 9 villes (7 %) ont plus de 100 000 habitants. Le cadre contractuel permet à l’Etat de mettre en œuvre ses propres politiques sectorielles et d’inciter les collectivités locales à renforcer leur politique culturelle69. Pierre Moulinier souligne que cette politique des conventions culturelles conduit à renforcer la cohérence des interventions du ministère de la Culture et contribue à affirmer les DRAC comme interlocuteurs des élus locaux70.
Reste que depuis les années quatre-vingt, le partenariat entre l’Etat et les collectivités locales s’est imposé et est devenu une règle commune, généralement bien acceptée par l’ensemble des parties71. Les trois axes avancés par Philippe Douste-Blazy en janvier 1996 dans sa lettre de mission à Jacques Rigaud traduisent cette situation de fait : « D’abord recentrer le ministère sur ses fonctions d’impulsion, de coordination, d’évaluation : c’est l’essence même du service public de l’action culturelle qui fonde, pour une part, l’« exception culturelle » dont vous parlez. Ensuite, engager une concertation, méthodique et périodique, avec les collectivités locales. Enfin, contractualiser les concours publics aux institutions culturelles, en contre-partie d’engagements véritables de service public ». Cet état d’esprit, repris ensuite par Catherine Trautmann — la « Charte des missions de service public du spectacle vivant » (1998) en étant l’expression politique la plus aboutie —, confirme que les rapports entre l’Etat et les villes se sont profondément modifiés depuis le début des années 8072.
Une demande d’Etat dans un contexte de retour du populisme
Cette contractualisation entre l’Etat et les collectivités locales peut se lire comme une reconnaissance de l’action culturelle menée par ces dernières. Pour l’Etat, la contractualisation accompagne les lois de décentralisation et le mouvement de déconcentration, amorcé véritablement avec la création des DRAC à la fin des années soixante-dix, et confirmé par la loi de 1992 sur l’administration territoriale de la République73. En 1996, le rapport Rigaud préconise d’ailleurs un renforcement de la présence territoriale de l’Etat par l’intermédiaire des DRAC74.

Cette déconcentration n’est pas sans inquiéter les professionnels de la culture, notamment dans le domaine du spectacle vivant. La montée en puissance des populismes — matérialisée, entre autres, par l’arrivée du Front national à la tête de quelques villes à la suite des élections municipales de 1995, puis au sein d’exécutifs régionaux à la suite des élections régionales de 1998 — a réactivé une posture ancienne et justifie une remise en cause de la légitimité de l’intervention des villes. L’élu local — de nouveau suspecté — rejoint le préfet et le DRAC dans sa soumission aux intérêts clientélistes locaux, à l’opinion majoritaire, voire aux idéologies extrémistes75. Le ministère de la Culture — par l’intermédiaire de Philippe Douste-Blazy puis de Catherine Trautmann — réaffirme à plusieurs reprises sa volonté de préserver le pluralisme culturel sans pour autant revenir sur une nécessaire déconcentration76.
L’implantation du Front national sur le terrain des politiques culturelles municipales n’est pas sans conséquence sur les formes du partenariat entre l’Etat et les villes. Les convergences entre la politique culturelle de l’Etat et celle des collectivités locales sont ici récusées. A Orange, la première mesure culturelle prise par la municipalité Front national a été la dénonciation de la convention de développement culturel qui liait la ville et le ministère de la Culture à propos du centre culturel Mosaïque. Surtout, cette gestion politique de la culture remet en cause une « dépolitisation » de ce secteur qui avait grandement facilité le bon fonctionnement du partenariat entre l’Etat et les municipalités77. Les professionnels de la filière du livre ont été parmi les premiers à saisir les enjeux de cette mutation et à solliciter le recours de l’Etat : la loi sur les bibliothèques est revenu, un temps, en force sur l’agenda ministériel78. De même, les élus républicains sont intervenus pour demander l'intervention de l'Etat afin de contrer la remise en cause de certaines institutions culturelles par les municipalités Front national.

Pour autant, la médiatisation recherchée de ces quelques situations urbaines et l’instrumentalisation politique de la culture qui caractérisent la nouvelle stratégie du Front national ne doivent pas masquer l’essentiel : la généralisation depuis les années quatre-vingt d’un partenariat, fondé sur des critères définis par les réseaux professionnels, entre l’Etat et les villes.
L’Etat, les villes et l’aménagement culturel du territoire
La culture a longtemps été le parent pauvre des formes institutionnelles de l’aménagement culturel du territoire79. Il faut attendre le début des années quatre-vingt-dix pour enregistrer quelques mutations significatives. En 1992, le rapport Latarget, issu des débats du Comité interministériel d’aménagement du territoire du 5 novembre 1990, témoigne des nouvelles préoccupations communes aux administrations de la Culture et de l’Aménagement du territoire80. Le Comité interministériel d’aménagement du territoire du 20 septembre 1994 intègre pour la première fois la dimension culturelle à l’aménagement du territoire. Le principe retenu est le rééquilibrage progressif des équipements et de l’offre culturel entre Paris et les régions81. Trois grands objectifs sont poursuivis : redistribuer les équipements culturels sur le territoire ; développer l’offre culturelle de proximité et mettre en valeur les richesses patrimoniales des régions. Une dizaine d’opérations dites « grands projets en régions » et le financement d’équipements de proximité matérialisent cette volonté politique clairement affichée par Jacques Toubon, ministre de la Culture au sein du gouvernement Balladur. Certaines villes ont saisi l’opportunité pour financer des projets plus anciens. Ainsi, par exemple, la municipalité de Dijon, obtient une subvention substantielle de l’Etat pour achever son auditorium, projet présent sur l’agenda municipal depuis 1989. De surcroît, la place des villes — notamment des métropoles régionales — est incertaine dans le cadre de l’aménagement du territoire alors même que l’Etat, par la voix de la DATAR, privilégie l’échelle régionale. En 1994, Le manifeste des maires des Grandes villes de France réaffirme que c’est la ville qui se situe à « la pointe de la culture »82.
La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 prévoit la mise en place d’un schéma des équipements culturels afin de promouvoir des équipements culturels d’intérêt national, régional et local. En 1997, le partenariat, négocié à l’échelon des DRAC, sous la forme de « contrats d’objectifs pluriannuels » passés entre les structures bénéficiant des financement publics (CDN, scènes nationales, orchestres nationaux, musées et centres d’art), l’Etat et les collectivités locales est présenté comme une priorité83. Ce « schéma des services collectifs culturels », élaboré en concertation lors du premier semestre 1999, affiche comme ambition la clarification des partenariats publics et la coordination des politiques publiques. La procédure confirme la volonté politique d’insérer la logique territoriale au cœur de l’action du ministère de la Culture84.
L'intercommunalité : une nouvelle donne partenariale ?
Depuis la fin des années 90, la généralisation des intercommunalités n'est pas sans conséquences sur les modalités du partenariat entre l'Etat, les Départements, les Régions et les villes85. Une tendance s'affirme : l'action parallèle des différentes collectivités territoriales sur un même territoire laisse de plus en plus la place à la recherche des lignes de concertation. A Amiens par exemple, la globalisation par contrat renforce l'influence de la métropole par rapport aux autres pouvoirs publics. Ici l'Etat, par l'intermédiaire de la Drac de Picardie, s'inscrit dans le cadre d'une contractualisation triennale, et accompagne la métropole sur une grande partie des équipements que celle-ci soutient, notamment dans le cœur urbain d'Amiens. L'Etat ne joue plus un rôle moteur, mais accompagne l'essor du pouvoir culturel métropolitain.

Cette territorialisation accrue des politiques culturelles peut se lire comme une réponse au retrait assumé de l'Etat. La généralisation demeure toutefois hasardeuse tant s'imposent à la fois la diversité des situations, l'hétérogénéité des stratégies et la variété des perceptions de la culture. De surcroît, la relation ville-agglomération reste peu stabilisée. De même, le modèle français résiste largement : les intercommunalités suivent le plus souvent les logiques et les standards des politiques culturelles nationales86.

Depuis 1959, le partenariat entre les villes et l’Etat s’est peu à peu imposé. L’Etat tutélaire a commencé de s'effacer — non sans résistance — devant l’Etat partenaire. Cette mutation se situe à la confluence de deux logiques complémentaires : la volonté étatique de mieux prendre en compte les réalités locales tout en se préservant un droit de regard et la croissance des politiques culturelles locales qui recherchent le label et les financements de l’Etat.
Cependant, l’évolution n’est guère linéaire et les principales inflexions datent du début des années quatre-vingt. Le partenariat vise à dépasser les formules expérimentales ou minoritaires — telle est bien l’une des caractéristiques des maisons de la culture et des chartes culturelles. Seule la croissance du budget du ministère, doublée d’une réelle volonté politique, a permis aux formules de partenariat de se multiplier. Ce partenariat offre au ministère de la Culture — soutenu par la grande majorité des professionnels des mondes de la culture — une alternative à la décentralisation souhaitée par Gaston Defferre. Il rencontre le souhait des villes, et participe de la métropolisation des politiques publiques de la culture.
La transparence démocratique des procédures demeure cependant encore trop brouillée. La complexité et la généralisation des financements croisés rendent peu visible le processus de décision politique. Les débats récurrents autour du choix d’une collectivité « chef de file » témoignent de ces difficultés persistantes. La seule gestion technocratique ou corporatiste des politiques culturelles risque de déstabiliser une politique qui se veut publique par définition. La lutte contre les populismes passe aussi par une meilleure explication — qui ne peut se réduire aux seuls dispositifs de communication — des procédures utilisées et des objectifs visés aux citoyens-contribuables. L'importance des intercommunalités n'a fait que complexifier une situation qui reste bien obscure pour le plus grand nombre.


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