Pour une sociologie historique des ingénieries de gouvernement : l'exemple du laboratoire du Cerat (cnrs) entre 1963 et 2003





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Pour une sociologie historique des ingénieries de gouvernement : l'exemple du laboratoire du Cerat (CNRS) entre 1963 et 2003
Delphine DESCHAUX-BEAUME, Doctorante PACTE, IEP de Grenoble
Le CERAT vient de fêter ses quarante ans d’existence. Un anniversaire scientifique et institutionnel qui fournit, si l'on accepte de délaisser la démarche commémorative, une occasion pour s’interroger sur les processus de militantisme scientifique et la genèse des ingénieries de gouvernement, sur les façons dont les uns et les autres se donnent à voir. La question semble d’autant plus pertinente que le travail réflexif ne constitue guère une pratique usuelle dans le monde des sciences sociales.

Quelles interactions un laboratoire de recherche en sciences sociales peut-il entretenir avec la puissance publique et les collectivités locales ? Comment une telle institution s’insère-t-elle dans son milieu social ? L’objet de l’article qui suit est de s’attacher à dégager un questionnement sur la sociogenèse d’une institution passerelle : entre les "sciences" de l'action publique et les lieux de décision gouvernementaux. L’enjeu est ici de mettre en lumière certaines des interactions qui s'établissent entre pratiques bureaucratiques et pratiques académiques. Mieux : de tâcher d’en tirer des pistes de réflexion pour saisir la genèse de catégories d’analyse du politique voire sur la façon dont s'entretiennent certaines cécités scientifiques (Rueschmeyer, Skocpol, 1996).

La perspective adoptée ne s’inscrit ni dans le cadre d’une histoire des sciences en retraçant l’histoire même du CERAT, ni dans une problématique de sociologie des sciences. De même, l’ambition de cet article n’est pas de retracer l’histoire organisationnelle et thématique du CERAT, mais au contraire de mettre en lumière quelques éléments de cette histoire pour y asseoir un questionnement sociologique.

Ce parti pris méthodologique ne doit pas faire perdre de vue la difficulté intrinsèque au travail réflexif : il s’avère périlleux pour l’observateur de chercher à parler d’une institution scientifique en l’objectivant, en décalant la focale (Blanckaert, Blondiaux, 1999)1 pour l’observer de l’extérieur alors même que l’observateur est partie prenante de l’institution concernée et qu’il la vit de l’intérieur. Et de cette institution. Le péril est d’autant plus grand quand l’observateur est en l’occurrence une doctorante en apprentissage, caractérisée par un certain manque de recul scientifique propre au noviciat académique. L’intention n’est donc pas d’édicter des normes sur ce qu’est ou doit être un laboratoire de recherche en sciences sociales, ni a fortiori d’apporter des réponses définitives. L’objectif est bien plus modeste. Il vise à engager quelques pistes de travail de nature socio-historique afin de contribuer à objectiver l’espace institutionnel que représente le CERAT en tant qu’institution double, à la fois scientifique et sociale. A se concentrer sur les facteurs qui travaillent à façonner son identité scientifique et organisationnelle : son interaction avec la puissance publique ; sa position dans le champ scientifique ; son existence en tant que microsociété.
La construction d’une discipline, en l’occurrence d’une science de gouvernement, est souvent portée par une entreprise collective « orientée par des agents qui visent à […] réaliser un grand projet scientifique » (Bourdieu, 2001) : au groupe paradigmatique originel qui s’intéresse à un type donné de problèmes et forme un réseau de contacts potentiels (Lucien Nizard, Jean-Louis Quermonne, Charles Roig, François d’Arcy) vient s’ajouter un « réseau de communication » qui s’accroît par cooptations successives. Enfin de ce réseau naît un groupe de recherche qui s’efforce de cultiver une identité commune (Bourdieu, 2001). La sociogenèse du CERAT souscrit à ce schéma, à la différence près qu’elle est due pour une large part à un double activisme bureaucratique et scientifique. L’expérience du CERAT peut-elle être qualifiée de militantisme scientifique, c’est à dire de processus d’engagement au service d’une cause par le biais de l’activité scientifique ?

En 1963, une petite équipe de recherche se forme autour de Pierre Bolle et Charles Roig dans le sillage du colloque organisé par l’Institut d’Etudes Politiques de Grenoble en collaboration avec FNSP en mai 1963 sur le thème de « la planification comme processus de décision », suivi de deux publications, les Cahiers de la FNSP. Ce colloque représente la première pierre intellectuelle dans la genèse du CERAT comme « laboratoire de recherche en sciences sociales » dans la mesure où il permet d’inscrire à l’agenda de l’IEP des problématiques spécifiques : la planification, l’aménagement du territoire, la régionalisation2. Signe qui ne trompe pas : l’acronyme CERAT ne revêt pas exactement la même signification qu’aujourd’hui. Au départ, le CERAT était le « Centre de recherches sur l’aménagement du territoire » associé aux noms de cinq personnalités grenobloises : Charles Roig, Jean-Louis Quermonne, Pierre Bolle, Pierre Préau et Maurice Croisat. La FNSP, le Commissariat Général au plan et la DATAR fraîchement créée sont les premiers à répondre présents. En octobre 1963, une convention entre la FNSP et l’IEP visant à instituer un cycle supérieur d’études politiques à Grenoble, permet la reconnaissance officielle de l’existence du CERAT.

Quel problème sociologique soulèvent ces conditions de naissance ? Qu’en déduire quant à la constitution d’une ingénierie de gouvernement ? L’émergence du CERAT en 1963 souligne ce que peut recouvrir une légitimation du local en matière de recherche en sciences sociales. Pourquoi y a-t-il eu le CERAT plutôt que rien ? La réponse est à chercher du côté de l’offre politique, que le CERAT rencontre en 1963. La variable d’analyse est ici la transformation du système politique. Le rôle d’impulsion de la FNSP consiste in fine en une délégation de l’activité réflexive au niveau régional. Les nouvelles modalités d’action publique pour l’Etat nées après 1945 appelaient -faut-il le rappeler- la constitution d’une palette renouvelée d’outils conceptuels pour penser le gouvernement et l’activité de la puissance publique. Du coup, l’activité de recherche se renouvelle sur le terreau de la réforme administrative, ouvrant par cette voie une fenêtre pour le développement d’un espace institutionnel spécifique. Ainsi voit-on se développer en parallèle des laboratoires spécialistes de l’action publique les Maisons des Sciences de l’Homme (comme à Bordeaux par exemple) par exemple relayées par de nouveaux réseaux d’écoles doctorales.

Ces conditions d’émergence peuvent sembler paradoxales dans la mesure où l’on peut se demander si le nouveau laboratoire n’est pas destiné à être une « chaire de papier » (Payre, 2003) au service de la réforme administrative introduisant la régionalisation, plutôt qu’un conseiller critique des « princes » locaux et ministériels. Le CERAT constitue en fait une institution porteuse d'un militantisme scientifique d'Etat : impulsé par les pratiques bureaucratiques d'un « aménagement territorial » promu nouveau graal de l'Etat modernisateur, il se situe à la croisée de visées scientifiques et politiques.
Les politiques publiques, une science de gouvernement ?

Qui commande des recherches au CERAT ? Comment ces recherches sont-elles commandées ? La pratique de la commande publique détermine et balise des potentialités réflexives pour un laboratoire tel que le CERAT, et circonscrit par-là même les limites du militantisme légitime au sein de l’institution : Bruno Jobert se souvient : « la recherche que j’ai faite était très contrainte par les demandes, c’est à dire que c’était la planification urbaine »3.

La première commande passée au CERAT est celle de la DATAR : il s’agit de constituer un fichier sur l’aménagement du territoire en 1967 en vue de la mise en place d’un Annuaire de l’aménagement du territoire. Ce premier contrat faisait du CERAT un centre de documentation chargé de sélectionner des informations susceptibles d’intéresser la DATAR à partir de différents fichiers, dont des fichiers FNSP, et d’ouvrages4. Quelle visée traverse ce type de commande publique adressé à un « laboratoire de recherche en sciences sociales » ? La constitution de ce fichier s’apparente à la technique de l’inventaire, une modalité élémentaire de la science de l’Etat. L’enjeu est de forger une science utile aux décideurs publics (Vauchez, 2003). Il s’agit à la fois pour l’autorité étatique de maîtriser son territoire dans le détail, et en même temps de construire un regard savant sur son activité5. Le recours à la commande publique peut ainsi être doublement interprété : comme une technique de gouvernement, à travers la prise en main symbolique de la dimension territoriale de son activité, et la formation d’une strate scientifique d’experts, soumis au commanditaire mais également comme un savoir critique, qui tend à s’autonomiser au fil du temps avec la construction progressive de sa compétence et d’une reconnaissance académique. Le laboratoire devient dès lors une sorte de conseiller du Prince, mettant le doigt sur les dysfonctionnements et les impacts différenciés de l’activité gouvernementale en matière d'aménagement urbain.

Le militantisme scientifique qui fonde le CERAT se nourrit paradoxalement de cette relation originelle de contractuel de la puissance publique : généré par l’administration et pour légitimer son action en région, il vise aussi, par les commandes passées, à s’autonomiser de cette vocation proprement militante en revendiquant peu à peu la scientificité de ses travaux. ce qui apparaît d’ailleurs à l’origine de la montée en puissance du laboratoire dans les années 1970. Il faut le noter : les relations du CERAT avec la DATAR lui ont permis de faire avancer son dossier auprès d’autres ministères : Ministère des Affaires Culturelles, Ministère de l’Equipement, Ministère de l’Agriculture6…, façonnant ainsi ses problématiques de recherche autour des implications socio-économiques de la planification et de la régionalisation.

Quels sont les enjeux de la contractualisation pour un laboratoire de recherche scientifique ? Quelles prescriptions pèsent sur lui ? Quelles interactions engendre-t-elle entre pratiques bureaucratiques et scientifiques ? La structure du champ scientifique étant largement déterminée par la façon dont se distribue le capital scientifique, la contrainte qui pèse sur un laboratoire tel que le CERAT varie en fonction de son poids à l’intérieur de ce champ spécifique, ce poids dépendant lui-même du crédit scientifique dont jouit le laboratoire auprès des autres laboratoires de type similaire et auprès des pouvoirs publics, de la densité de son réseau relationnel, des moyens matériels et humains dont il peut disposer… Au niveau collectif de l’institution scientifique, le contrat constitue un moyen décisif d’obtenir un financement tout en répondant à une demande sociale émanant de l’Etat lui-même ou de la société civile (cas du contrat passé entre la CFDT et Dominique Labbé pour une étude sur la crise de la syndicalisation en 1980). Une façon de se donner de la visibilité et d’acquérir une certaine position dans le champ scientifique dans la mesure où le contrat permet de s’insérer dans les canaux de pouvoir tant symbolique que politique ou économique. Par ailleurs, la contractualisation représente un vecteur d’autonomisation d’un laboratoire dans la mesure où le fait de dépendre de plusieurs commanditaires pour sa survie lui permet de jouer sur plusieurs tableaux. Et de progressivement s'abstraire des effets d'un patronage d'Etat trop marqué.

La réalisation des Annuaires de l’aménagement du territoire constitue un tissu relationnel intéressant pour le jeune CERAT : l’Annuaire paraît au rythme d’un exemplaire annuel jusqu’en 19787. Une autre publication liée à la DATAR marque cette période : il s’agit de la Cartothèque nationale des faits économiques et sociaux8. Une telle pratique porte les revendications de scientificité d’un laboratoire né du militantisme scientifique en matière d’études sur l’aménagement du territoire et la planification par le prisme de la science administrative et de la science politique. Or la reconnaissance scientifique s’avère cardinale pour s’insérer dans le champ académique : la reconnaissance d’une compétence confère au laboratoire, ou au groupe de chercheurs, qui en est le porteur un capital spécifique qui lui permet de contribuer à la définition des règles du jeu en cours dans le champ scientifique en proportion de l’autorité qu’il tire de sa notoriété (Bourdieu, 2001 ; Bourdieu, 1997 ; Vinck, 1997). Avec des plus-values de connaissance qui en font tout le prix. Pour André Bruston, commanditaire de recherche aujourd’hui retraité, l’intérêt du CERAT en cette période consistait en ce que la perspective analytique adoptée ne se réduisait pas à une approche juridique : « c’était plutôt une réflexion générale sur la légitimité des outils d’intervention publique » (Douillet, Zuanon, 2004). Plus implicitement, l’usage bureaucratique des travaux d’une institution scientifique conduit à mettre en lumière une cause réformatrice : braver la conception de l’Etat véhiculée jusqu’à lors par la science administrative et le droit public.

La reconnaissance de la valeur du travail scientifique élaboré au CERAT permet au laboratoire de quitter son activité de documentation pour devenir une véritable équipe de recherche. La transition est notamment amorcée par l’intermédiaire d’un gros contrat de recherche passé en 1968 entre le CERAT et le Commissariat Général au Plan9  : il s’agissait d’une étude relative aux organisations décentralisées de planification urbaine dans différents pays étrangers, marquant les débuts des recherches comparatives. Pour Bruno Jobert, « c’est à ce moment-là qu’une série de gens ont pu basculer dans la recherche »10. C’est là aussi une particularité notable : le CERAT est une institution dont les responsables ont réussi, à partir d’une demande technique de l’administration, à basculer dans la recherche, ce qui n’était pas forcément évident au départ.

Un contrat passé entre le Commissariat Général au Plan, à travers le CORDES11, et Lucien Nizard en 1971, porté par Yves Barrel, Bruno Jobert et Bruno Revesz, ouvre la voie à la thématique du changement social qui trouve des prolongements scientifiques dans les développements du CERAT : l’enjeu est de construire une modélisation théorique des indicateurs sociaux et du changement social afin de mesurer l’impact du modèle physico-financier sur la concertation sociale12. Ces prémisses d’approche « cognitive » de l’action publique répondent à une demande de l’administration, signe ici encore de la rémanence du militantisme scientifique originel : les agents de la puissance publique se trouvent alors confrontés à l’expérience de Mai 1968 et se rendent compte que les outils dont ils disposent ne leur permettent pas de rendre compte de tels événements sociaux, d’où l’ouverture d’un débat autour de la « concertation sociale »13. La mise en place d’indicateurs apparaît plus implicitement comme le ferment d’une science de gouvernement : en confiant à des têtes chercheuses la tâche de capter les nouvelles ébullitions sociales, l’Etat tente de s’assurer une maîtrise plus étroite de la situation socio-politique14. En pénétrant dans des milieux lointains ou hermétiques. Le CERAT s’est ainsi dès ses origines inséré dans cette nébuleuse réformatrice en mettant en valeur ses capacités d’expertises auprès de la puissance publique. En 1973, la DGRST prolonge le mouvement vers « l’analyse des politiques publiques » en passant un contrat avec Lucien Nizard : l’objet en est de constituer une « approche générale de l’Etat ». Ainsi, jusqu’en 1980, le laboratoire se structure autour du thème phare de la planification, avec progressivement une remontée en amont vers ce qu'on pourrait appeler une « sociologie en action de l’Etat » qui inspire les travaux de nombre de chercheurs15.
Les décennies 1980 et 1990 sont pour le CERAT celles du passage d’une logique de la demande à une logique de « l’offre » de recherche. Est-ce à dire que l’interaction directe avec l’Etat s’est distendue ? La décentralisation en 1982, puis la relance de la construction européenne avec l’Acte Unique de 1986 et plus encore avec le Traité de Maastricht appellent à leur tour un processus réflexif de la puissance publique, représentant autant d’innovations bureaucratiques à légitimer. On retrouve ici la variable « transformation du système politique ». Preuve que les contrats passés avec les commanditaires publics contribuent à modeler les thématiques scientifiques : l’aménagement du territoire transparaît en filigrane derrière les recherches structurantes menées sur l’émergence du local (études urbaines, politique de la montagne, recherches sur l’identité locale, politiques publiques et représentation démocratique, aménagement et territoires) et l’impact de la décentralisation entre 1982 et 1994, et l’apparition de l’Europe comme acteur à prendre en compte dans l’action publique (Réseau Territoires et mutations en Europe entre 1994 et 200016). Ces problématiques sont de variations de renouvellement du thème originel qui était au coeur de ce militantisme scientifique. Variations qui s’affinent et se diversifient par l’intermédiaire des commandes et le recrutement de nouveaux chercheurs : le travail réflexif se déploie lors vers les aspects culturels, sanitaires (santé publique), sociaux (problèmes urbains, sécurité), économiques, agricoles de l'action d'Etat… mais aussi vers la territorialisation progressive de l’action publique17. C'est à ce titre qu'on peut dire qu'émerge un ensemble de savoirs de gouvernement constitués en ressources à la fois du laboratoire pour faire porter sa voix auprès des instances gouvernementales, et de l’Etat et des collectivités locales pour rendre compte, voire rendre des comptes de leur action. Un mouvement qui devient une invitation, l'automisation académique croissant de son côté, à une saisie réflexive et historique de ce processus lui-même : c'est le temps en 2004, avec la refonte du CERAT pour les besoins de sa transformation en UMR d'aboutir à la constitution d’un pôle « Ingénierie de gouvernement et pouvoir politique » à la fois orienté vers l’action publique et la sociologie historique des sciences de gouvernement.

Une autre problématique récurrente au CERAT à la lumière des rapports d’activité et des archives consiste en l’étude du phénomène de désyndicalisation : portée notamment par Dominique Labbé sur commande du CNRS, puis de la CFDT en 1987-1988, la thématique fait l’objet d’un contrat avec le ministère du travail et des affaires sociales à partir de 1988. Toutefois, elle ne réussit qu'imparfaitement à se développer au CERAT. Signe que que l'histoire de cette institution se compose de multiples possibles, plus ou moins institutionnalisés, des possibles que l'histoire célébrative ignore toujours avec dédain

Les évolutions thématiques, si elles sont liées aux commandes publiques passées au laboratoire, ne le sont pas exclusivement. La position du laboratoire dans le champ scientifique, et plus particulièrement au sein du courant d’évolution des problématiques nationales et internationales, contribue à façonner son identité organisationnelle et scientifique. Une identité qui évolue stratégiquement et par réécritures successives.
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