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Un voisinage complexe :

l’Espagne et l’Europe

de la Guerre froide à la mort de Franco
Matthieu Trouvé

Maître de conférences en histoire contemporaine

Université de Bordeaux – Sciences Po Bordeaux

Étudier les rapports de voisinage entre l’Espagne de Franco et l’Europe, notamment l’Europe communautaire, c’est s’interroger sur l’identité espagnole plus que jamais, et sur la perception d’un espace démocratique et économique en construction par une dictature en quelque sorte anachronique dans l’Europe de l’après-Seconde Guerre mondiale. Du côté européen, même si les discussions se limitent au départ à six pays d’Europe occidentale, il ne fait pas de doute dans l’esprit des « Pères fondateurs » que d’autres pays sont appelés à rejoindre la famille européenne et à participer à la construction de l’Europe. Loin d’être négligeables, des relations politiques s’établissent ainsi entre Madrid et les autorités européennes dès l’époque de Franco, qui forment un rapport de voisinage complexe et ambigu. En effet, entre 1945 et 1975 les liens tissés entre l’Espagne franquiste et les instances communautaires se matérialisent progressivement par une série de contacts politiques et diplomatiques, qui aboutissent à la signature d’un accord commercial préférentiel en 1970, accord largement profitable à Madrid mais trop souvent présenté comme le résultat de négociations purement commerciales1. Cependant, en raison de la nature même du régime franquiste, ces rapports sont profondément empreints d’ambivalence et de défiance.

Les relations entre les deux parties constituent une bonne étude de cas des rapports de voisinage, de leur formation, de leur nature – des négociations entre voisins qui, au départ, s’ignorent –, mais aussi de leurs limites et de leur échec, tant elles sont conditionnées par des facteurs structurels, de nature politique, géographique ou culturelle. Encore faut-il clairement distinguer la perception des différents acteurs : chef d’État, gouvernements, élites diplomatiques, économiques, culturelles. Cette contribution va, ainsi, s’attacher à analyser le regard de l’Espagne franquiste sur l’Europe et ses conséquences sur les relations entre ces deux voisins. Pour plus de clarté, nous distinguerons deux périodes. La première, du lendemain de la Seconde Guerre mondiale à la signature du traité de Rome, abordera le voisinage ambigu entre l’Espagne de Franco et l’Europe et le passage de relations hostiles à la mise en place de premiers contacts entre les deux parties. La seconde période, de 1957 à la mort de Franco, évoquera les aléas d’un voisinage embarrassant, entre rapprochement et tensions.

De la franche hostilité aux premiers contacts entre voisins : un voisinage ambigu entre l’Espagne de Franco et l’Europe (1945-1957)
Des relations de voisinage dissymétriques et des voisins qui s’ignorent

Les relations entre pays voisins sont conditionnées par des facteurs géopolitiques structurels. Les rapports entre l’Espagne franquiste et l’Europe n’échappent pas à cette règle. Des rappels fondamentaux sont, tout d’abord, nécessaires. L’Espagne appartient à la péninsule ibérique, l’extrême-Occident de l’Europe, la pointe sud-occidentale de l’Europe. Elle appartient également à l’ensemble du bassin méditerranéen, par opposition à une Europe atlantique et nordique ; elle possède en conséquence une agriculture méditerranéenne caractérisée par la trilogie blé-vigne-olivier. Géographiquement, sa capitale, Madrid, est plus proche de Rabat que de Londres ou Berlin, ce qui peut expliquer que le regard de l’Espagne ait longtemps été tourné vers l’Afrique, notamment le Maroc, et surtout vers la Méditerranée. D’un point de vue culturel et linguistique, le regard espagnol est aussi traditionnellement tourné vers le monde latino-américain, mais aussi pour des raisons politiques et nationalistes. Miguel Primo de Rivera n’organise-t-il pas en 1929 à Séville une grande exposition ibéro-américaine ? N’oublions pas, non plus, que le jour de la fête nationale, le 12 octobre, día de la Raza à l’époque de Franco, est devenu depuis día de la Hispanidad.

En entrant dans le XXe siècle, l’Espagne perd ses dernières colonies à Cuba et aux Philippines en 1898, au moment même où les puissances européennes – Grande-Bretagne, France, Allemagne, Italie, et Belgique – se dotent de vastes empires coloniaux. S’ensuit dans tout le pays un sentiment de décadence, de perte de puissance et de « décalage historique » par rapport à ses proches voisins européens1. Qui plus est, l’Espagne connaît un retard économique important ; elle a été touchée beaucoup plus tardivement que ses voisins par la révolution industrielle et de manière éparse. Seuls le Pays basque et la Catalogne ont pu développer un tissu industriel compétitif au début du siècle. En outre, l’Espagne ne participe pas à la Première Guerre mondiale et, en 1923, la monarchie d’Alphonse XIII sombre dans la dictature autoritaire de Miguel Primo de Rivera au moment même où la démocratie semble triompher des anciens empires autocratiques presque partout en Europe (Allemagne, Autriche, Tchécoslovaquie, Pologne). Victime d’une terrible guerre civile à l’issue de laquelle s’impose le général Franco en mars 1939, l’Espagne reste finalement en dehors du second conflit mondial malgré les affinités entre régimes franquiste, fasciste et nazi.

Toutes ces considérations historiques et géopolitiques pèsent énormément à l’heure d’étudier les rapports de voisinage entre l’Espagne et l’Europe après 1945. Elles contribuent à alimenter le sentiment que l’Espagne se situe à la périphérie de l’Europe et que ses relations avec ses voisins européens sont sinon inégales, du moins dissymétriques et déséquilibrées, par rapport à un centre européen qui serait le moteur politique et économique du continent2. En 1945, l’Espagne de Franco, seule dictature mise en place avec l’aide fasciste et nazie à survivre, fait figure de pays à part sur la scène européenne, un pays qui ne compte guère du point de vue économique ou diplomatique3.
« Il y a encore des Pyrénées »

« Il n’y a plus de Pyrénées » : la formule de l’époque de Louis XIV, après la signature du traité des Pyrénées de 1659, était censée symboliser la fin des tensions entre les deux voisins français et espagnols. Pour ce qui concerne la période 1945-1950, les Pyrénées semblent, à nouveau, redevenir une frontière infranchissable symbolisant un voisinage hostile, voire conflictuel. Du côté des vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale, on ne veut pas entretenir de relations avec un voisin gênant. La non belligérance puis la neutralité du général Franco pendant la guerre ont, certes, placé l’Espagne hors du conflit mondial et lui ont permis, indirectement, de se maintenir au pouvoir, mais le régime se retrouve isolé et même menacé à l’issue de la guerre. A l’opposé du modèle des démocraties occidentales, la dictature franquiste est bannie de la société internationale. En février 1946, l’ONU condamne une première fois le régime ; le 1er mars, la frontière franco-espagnole est fermée ; en décembre, la résolution 39-I des Nations unies dénonce le caractère « fasciste » du régime franquiste. Ostracisée, l’Espagne est confrontée à la présence de voisins hostiles au nord des Pyrénées ; cherchant des alliés, elle ne parvient à nouer des relations cordiales qu’avec le Portugal de Salazar, son voisin ibérique à l’ouest, et la lointaine Argentine de Perón4. Mais la dictature espagnole est totalement absente des institutions et organismes internationaux nés au lendemain de la Seconde Guerre mondiale ; elle n’est membre ni de l’ONU, ni de l’OTAN, ni des grandes organisations européennes (Conseil de l’Europe, CECA, UEO) ; elle ne bénéficie pas non plus de l’aide du plan Marshall, contrairement à ses voisins européens.

Sur le plan commercial, l’Espagne est aussi un pays totalement à part, une forteresse protégée par de fortes barrières douanières. De toutes les nations d’Europe occidentale, c’est elle qui pratique jusqu’en 1957 les plus forts droits de douane, ce qui limite les échanges et entrave le développement commercial entre l’Espagne et ses voisins. Sur le plan culturel, enfin, il y a aussi et encore des Pyrénées. L’Espagne est perçue comme le pays des castagnettes, des leçons de guitare, de la corrida. Les clichés de l’époque romantique continuent à donner de l’Espagne l’image d’un pays à part, exotique, assimilé en partie à l’Andalousie. Le pays entretient et cultive lui-même cette différence ; en témoigne le slogan touristique des années 1960 « Spain is different »1.
Un nouveau regard entre voisins

Le regard réciproque entre voisins espagnols et européens va changer progressivement de nature à partir des années 1950 sous la conjugaison de trois facteurs. Le premier est d’ordre culturel et intellectuel et il est en partie lié au discours tenu par les élites espagnoles sur l’identité nationale et la nécessaire européanisation du pays. Dès le début du XXe siècle, écrivains de la « génération de 98 » et autres intellectuels célèbres – Miguel de Unamuno, José Ortega y Gasset, Joaquín Costa, Gregorio Marañón ou encore Américo Castro – avaient pris la mesure du déclin de leur pays face à ses voisins européens et appelaient à un sursaut qui, affirmaient certains d’entre eux, devait venir d’un retour à l’Europe et d’une homologation européenne2. Marquant durablement l’Espagne des années 1920-1930, cette vision est encore très présente parmi les élites administratives appelées à gouverner le pays dans l’après-Seconde Guerre mondiale. On la retrouve dans les milieux catholiques progressistes, chez certains hauts fonctionnaires formés dans les universités ou les grandes écoles, et au sein de plusieurs associations européistes, plus ou moins tolérées par le régime, comme la section espagnole de la Ligue européenne de coopération économique (LECE), dirigée par Miguel Mateu Pla, la section espagnole du Mouvement européen présidée par Salvador de Madariaga, et surtout de l’Association espagnole de coopération européenne (AECE). Ce discours est aussi présent dans les milieux d’affaires et, en particulier, dans les milieux économiques intéressés au libre-échange, habitués à négocier avec les marchés extérieurs dans des conditions de rentabilité et de concurrence : producteurs de fruits et légumes et d’huile d’olive entre autres.

Le contexte de Guerre froide, le farouche anticommunisme du général Franco et l’évolution de l’attitude des États-Unis à l’égard de l’Espagne vont jouer un rôle déterminant dans la recomposition des rapports de voisinage entre l’Espagne et l’Europe à partir de 1953. Les autorités américaines se rapprochent, en effet, de l’Espagne franquiste dès 1950, par le biais de missions militaires puis diplomatiques. En 1953, d’importants accords hispano-américains sont signés, comportant un volet financier, économique et militaire. Sans être membre de l’Alliance atlantique, l’Espagne se retrouve associée à la défense du camp occidental et bénéficie d’importants crédits, en contrepartie de l’installation sur son territoire de bases aériennes militaires américaines3. En 1955, l’Espagne parvient ainsi à entrer dans l’ONU, puis à adhérer à d’autres organismes internationaux de moindre importance. La consécration de la fin de l’isolement espagnol culmine en 1959 avec la visite à Madrid du président Eisenhower.

Autre facteur décisif, l’ouverture économique progressive de l’Espagne qui se dessine à partir de 1957 marque une autre étape majeure. A cette date en effet, plusieurs ministres « technocrates » font leur entrée dans le gouvernement de Franco, notamment Mariano Navarro Rubio aux Finances et Alberto Ullastres au Commerce. Ces ministres libéraux, partisans du développement économique, perçoivent le rapprochement vers les pays d’Europe occidentale comme la voie de la modernisation de leur pays. D’où la nécessité, selon eux, de s’ouvrir vers ces voisins européens, sans toutefois compromettre les fondements du régime, et de nouer des liens avec le Marché commun et l’Association européenne de libre-échange (AELE). Rompant avec la quasi-autarcie pratiquée jusque-là, cette nouvelle politique économique, assumée par le général Franco, aboutit à l’intensification des contacts commerciaux avec la Grande-Bretagne, la France et l’Allemagne occidentale1. Les visites de ministres européens en Espagne se multiplient, preuve que le voisin espagnol n’est plus regardé avec la même méfiance. Les relations franco-espagnoles se détendent comme le prouvent, notamment, l’amorce d’une coopération entre les deux pays dans le domaine des hydrocarbures à partir de 1960, ainsi que la signature d’un prêt de 750 millions de francs accordé par la France à l’Espagne suite à une visite du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing.

Ainsi, au moment où se forme la Communauté économique européenne (CEE), les relations entre l’Espagne et ses voisins européens entrent dans une phase de détente, mais l’ambiguïté et les déséquilibres demeurent.
Entre rapprochement et tensions : les aléas d’un voisinage embarrassant (1957-1975)
Un voisinage encore délicat

Pour des raisons essentiellement commerciales mais non sans arrière-pensées politiques, le gouvernement espagnol tente de se rapprocher de ses grands voisins européens au début des années 1960. D’une part, la création de deux zones de libre-échange en Europe –Marché commun et AELE – risque en effet de poser problème aux Espagnols en réduisant les débouchés pour leurs productions agricoles traditionnelles, en particulier pour les fruits et légumes, l’huile d’olive et le vin. En outre, les Espagnols souhaitent pouvoir créer des partenariats industriels avec les grandes puissances européennes. D’autre part, le gouvernement espagnol entend sortir définitivement de l’isolement européen dans lequel il se trouve enfermé depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Dès 1957 est créée à Madrid une Commission interministérielle chargée d’étudier les répercussions pour l’Espagne du développement de zones de libre-échange en Europe (CICE). Les études menées par cette commission et par les ministères espagnols des Affaires étrangères et du Commerce montrent que les échanges commerciaux de l’Espagne sont tournés vers les six pays du Marché commun, beaucoup plus que vers les pays de l’AELE. Malgré tout, la CICE prône l’attentisme et se montre incapable de faire des propositions concrètes2.

Du reste, cet attentisme n’est pas fait pour déplaire à Franco, qui diffère ses décisions et rend des arbitrages de manière très tardive3. Si le Caudillo finit par admettre la nécessité d’un rapprochement économique vers les pays de la CEE, celui-ci ne doit pas remettre en cause les fondements du régime. Pour le chef d’État espagnol, qui n’a pas de conception très arrêtée en matière de politique étrangère ni de dogme, l’Europe est avant tout perçue comme une entité géographique et culturelle dont l’identité repose sur la chrétienté. Franco évoque dans ses discours « une unité de destin entre peuples d’Europe » ainsi que la « vocation européenne » de son pays qui peut être, de surcroît, un pont tendu entre l’Europe et l’Amérique latine4.

La politique d’attentisme prend fin en décembre 1961, à la suite de la candidature britannique à la CEE et après l’échec relatif de l’AELE. Le 9 février 1962, l’Espagne demande une association au Marché commun susceptible d’aboutir à terme à une pleine et entière adhésion5. L’enjeu est de taille : le gouvernement espagnol souhaite établir une relation économique privilégiée avec ses voisins d’Europe occidentale tout en préparant une adhésion future au Marché commun. Face aux réticences suscitées par cette demande auprès de nombreux partis politiques, des syndicats européens et aussi des opinions publiques qui continuent de voir dans l’Espagne une dictature née avec l’appui des régimes fasciste et nazi, les Six décident de répondre à Madrid par un simple accusé de réception. Par ailleurs, le congrès du Mouvement européen tenu à Munich en juin voit une délégation de représentants espagnols adopter une résolution appelant au rejet de tout accord entre la CEE et un gouvernement espagnol qui ne serait pas démocratique. Ce congrès de Munich, considéré par les autorités franquistes comme une collusion entre les ennemis du régime, donne lieu à une série de répressions en Espagne contre les participants espagnols1. Le régime est à nouveau montré du doigt dans toute l’Europe pour ses atteintes aux droits de l’Homme. Le climat entre l’Espagne et ses voisins européens se tend à nouveau dans le courant de l’année 1963 à la suite du procès et de l’exécution de Julián Grimau, militant communiste condamné pour des faits remontant à l’époque de la guerre civile. On ne peut donc que conclure à la difficulté pour l’Espagne franquiste de se faire admettre comme un véritable partenaire à la table des négociations européennes.
Les voies d’un dialogue entre voisins : vers l’accord commercial de 1970

Pour autant, le dialogue entre Espagnols et Européens n’est pas rompu. L’échec de la demande espagnole d’association de 1962 va même être suivie dès 1964 d’une relance des discussions entre le gouvernement espagnol et les autorités communautaires sur de nouvelles bases. Il faut souligner ici le rôle déterminant de l’administration espagnole des Affaires étrangères et des ministres technocrates, soucieux de ne pas rompre avec les Européens et déterminés à trouver un compromis. En particulier, pour une poignée de diplomates espagnols marqués par un profond sentiment européiste, le rapprochement vers l’Europe communautaire est perçu comme un moyen de sortir définitivement de l’isolement et de moderniser le pays ; pour certains même, c’est un moyen de préparer l’après-franquisme2. De manière générale, l’Europe constitue le voisinage naturel et primordial d’une Espagne en pleine phase de décollage économique, qui s’ouvre aux Européens, qui attire des capitaux venus de toute l’Europe, et qui accueille chaque année des touristes européens de plus en plus nombreux.

Les contacts entre voisins s’intensifient à partir de 1965, année de la désignation d’Alberto Ullastres ambassadeur d’Espagne auprès de la CEE. La nomination à Bruxelles de l’ancien ministre du Commerce est un signe politique fort de la part du gouvernement espagnol décidé à renouer le contact avec les autorités communautaires et à placer le dialogue avec ses voisins dans un cadre plus technique. Cette dépolitisation des discussions convient d’ailleurs assez bien aux Européens, toujours préoccupés par la réaction de leurs opinions publiques dès lors qu’il s’agit de dialoguer avec un voisin aussi embarrassant. Des « conversations exploratoires » ont ainsi lieu entre les deux parties entre 1964 et 1967 au cours desquelles les Espagnols procèdent à des infléchissements sensibles de leur position. L’idée d’une association est ainsi peu à peu abandonnée au profit d’un accord commercial, ce qui ouvre la voie d’un compromis.

De 1967 à 1970 ont lieu des négociations substantielles entre l’Espagne et les pays membres du Marché commun. Des voisins pourtant si différents sur le plan politique et économique se découvrent des intérêts communs et parviennent peu à peu à s’entendre. A la table des négociations la question est double : celle des exportations de fruits et légumes espagnols vers les Six et celle des exportations industrielles européennes vers l’Espagne. Le problème est aussi celui du déséquilibre des relations entre voisins : d’un côté, l’Espagne fait encore figure de pays faiblement développé, voire sous-développé, de l’autre, les six nations fortement industrialisées d’un Marché commun en pleine expansion économique. L’accord est finalement trouvé et signé en juin 1970 : il s’agit d’un accord commercial préférentiel, largement profitable à l’Espagne dans la mesure où il ouvre le marché des Six à l’Espagne beaucoup plus qu’il n’ouvre l’Espagne aux Européens3. Il est présenté comme un véritable succès politique par les autorités espagnoles, mais comme une simple entente commerciale dans le reste de l’Europe, preuve, si besoin en était, que l’établissement de relations de bon voisinage avec l’Espagne franquiste est, du côté des Six, encore malaisé à endosser d’un point de vue politique.
Retour à l’hostilité

Les relations entre l’Espagne et l’Europe communautaire vont se tendre à nouveau de 1970 à 1975 pour deux raisons principales. La première est liée à la question de l’application de l’accord de 1970. Les Espagnols sont souvent accusés d’utiliser abusivement la clause de sauvegarde et de traîner les pieds à l’heure de baisser leurs droits de douane qui protègent assez confortablement certaines de leurs industries. Se pose, en outre, le problème de l’extension de l’accord aux nouveaux pays membres en 1973, Grande-Bretagne, Irlande et Danemark. Les autorités espagnoles jugent inacceptable d’appliquer à ces nouveaux entrants un accord conçu et signé à l’origine avec six pays, arguant notamment du fait que cette décision risquerait d’entraîner un déséquilibre en faisant perdre à l’Espagne les avantages obtenus par l’accord préférentiel de 1970. D’où un nouveau bras de fer à la table des discussions et un regain de tensions commerciales. Faute d’accord, une solution de « stand still » est retenue, consistant en un simple sursis d’ordre technique1.

Mais la principale raison du regain de tensions est liée au durcissement des dernières années du régime franquiste. Entre 1970 et 1975 procès et exécutions à l’encontre des opposants politiques se multiplient, contribuant à la dégradation de l’image de la dictature espagnole et au retour de l’animosité entre voisins. En 1970 se déroule le procès de Burgos contre seize membres de l’organisation basque ETA, six d’entre eux étant condamnés à mort. Suite à des pressions provenant de toute l’Europe – notamment de la part du Pape Paul VI et du président de la Commission européenne, Franco Malfatti – le Caudillo finit par céder et accepter la grâce des condamnés. En 1973, des syndicalistes proches du Parti communiste espagnol soupçonnés de porter atteinte par leurs activités à l’intégration de l’Espagne dans l’Europe sont condamnés à de lourdes peines de prison à la suite d’un procès connu sous le nom de « procès 1001 ». En 1974, le procès et l’exécution de l’anarchiste catalan Salvador Puig Antich provoquent l’émoi dans toute l’Europe. Enfin, en 1975, trois membres de l’ETA et d’une organisation anarchiste – le Front révolutionnaire antifasciste et patriotique (FRAP) – sont condamnés à mort et exécutés le 27 septembre. L’indignation gagne toute l’Europe et la rupture entre la dictature franquiste et ses voisins européens semble consommée au moment même où le Portugal et la Grèce retrouvent le chemin de la démocratie. Les ambassadeurs des pays membres de la CEE sont tous rappelés dans leurs pays respectifs ; l’accord préférentiel de 1970 est suspendu2. Seule la mort de Franco le 20 novembre, l’avènement du roi Juan Carlos et le retour progressif de la démocratie en Espagne permettent de rétablir des relations de confiance entre l’Espagne et les autres pays d’Europe occidentale.
On peut donc parler de rapports de voisinage complexes et mouvants entre l’Espagne de Franco et l’Europe, alternant des périodes de rapprochement et des périodes d’ignorance, des phases de dialogue et des phases de tensions. Le déséquilibre et la dissymétrie consubstantielle à ces rapports, associés au caractère autoritaire du régime franquiste, empêchent d’établir des relations de bon voisinage. L’un des premiers enjeux de la politique étrangère du nouveau régime démocratique espagnol à partir de 1975 sera précisément de tenter d’atténuer cette dissymétrie et de normaliser les relations entre l’Espagne et les autorités communautaires3.

L’étude de ces rapports de voisinage permet aussi de nuancer la marginalisation de l’Espagne, pays associé à la défense du camp occidental dès 1953, intégré économiquement au système capitaliste à partir de 1957 et lié par un accord commercial avec la CEE signé en 1970 et qui reste en vigueur jusqu’en 1986. Le voisinage entre l’Espagne de Franco et l’Europe n’est certes pas dénué d’ambiguïtés et il est naturellement appelé à changer après la mort du Caudillo, mais dès cette époque des facteurs de changement sont en germes. En particulier, l’européisme espagnol – produit de la culture politique de l’opposition anti-franquiste mais aussi des élites administratives, intellectuelles et des milieux d’affaires espagnols, et qui se traduit par le souci d’instaurer des relations de voisinage saines et rééquilibrées – s’est constitué progressivement dans les années 1950-1960 et il explique, en partie, le très fort désir des Espagnols de devenir membre à part entière de la CEE dès 1975, que ce soit par conviction ou par pragmatisme.
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