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Réseaux et image dans les contacts avec l’étranger

une propagande finlandaise ?

1899-1980
Louis Clerc, FARE

Université de Tuku, Finlande
Il fallait faire très attention à ce qu’on disait, où on le disait, et comment…

Timo Soikkanen, Presidentin ministeriö II, 1956-1969, p. 359
Dans son rapport annuel 2008, le ministère finlandais des Affaires étrangères consacre plusieurs pages aux efforts d’information et de marketing portant sur l’image de la Finlande à l’étranger. D’après les auteurs du rapport, il importe dans un contexte globalisé de bien se présenter afin d’attirer investissements, étudiants talentueux, chercheurs et entrepreneurs.1 Mais les arrière-pensées de cette ‘diplomatie publique’ ne sont pas seulement économiques : il importe aussi de diffuser à l’étranger une certaine image de la Finlande comme acteur international, digne de confiance, bon élève de l’Union européenne, respectant le droit et recherchant la stabilité.2

Cet effort officiel de promotion d’une certaine image internationale de la Finlande n’a pas toujours été aussi ouvertement assumé par les responsables de la politique étrangère du pays. Carl Enckell, un des premiers ministres finlandais des Affaires étrangères, se montre réticent dans les premières années de l’indépendance à parler de propagande, préférant limiter l’action de son ministère à la diffusion d’une information sur des aspects culturels et économiques. On trouve peu d’organismes officiels de propagande extérieure avant la fin des années 30, et les rares organes existants souffrent d’un manque chronique de moyens.3 Il s’agit alors surtout de diffuser des notions sur la culture et l’histoire du pays, sans toujours y associer un message politique.

Mais s’ils reculent devant le terme, Enckell et les représentants finlandais à l’étranger n’hésitent pas à pratiquer une propagande politique visant à modifier les perceptions de l’étranger sur la position internationale de leur jeune Etat. Ils poursuivent en cela l’activité des élites nationalistes d’avant l’indépendance de 1917. Enckell lui-même, en tant qu’ambassadeur de Finlande à Paris de 1919 à 1927, s’attache à diffuser auprès de ses interlocuteurs français une version de la geste nationale et de la position internationale de son pays. En arrière-plan du discours sur la richesse culturelle finlandaise se détache clairement un discours politique sur la solidité du nouvel Etat, chose essentielle pour une Finlande qui doit convaincre le monde de reconnaître son existence nationale. L’activité des élites finlandaises au tournant du siècle se concentrait déjà, d’une part sur la diffusion d’une image de nationalité crédible et culturellement affirmée, d’autre part sur la recherche à l’étranger de soutiens concrets contre la politique de russification mené par le tsar Nicolas II. La démonstration de l’existence culturelle des Finlandais soutenait ici la défense politique d’une Finlande autonome au sein de l’empire russe.
Alors que la plus grande partie des élites finlandaises s’engage dans une résistance passive contre la politique de russification tsariste, les années 1899-1905 voient donc le début d’un effort d’information concernant la Finlande et son projet national.4 Ce travail naît naturellement des contacts soutenus entretenus par les élites nationalistes finlandaises avec les sociétés d’Europe occidentale. Il se concentre sur la production d’une littérature concernant la Finlande en langues étrangères, la diffusion de certaines notions sur le pays, son peuple et son projet national et enfin la création et l’activation de réseaux à l’étranger qui animent ce travail de propagande. Les animateurs de la résistance passive, défendant le statut d’autonomie dans l’empire russe accordé selon eux à la Finlande par le tsar Alexandre 1er en 1809, visent ainsi à convaincre de la solidité de leur projet national mais aussi à obtenir des soutiens contre une politique russe qui se durcit dans les dernières décennies du 19ème siècle. Si les efforts finlandais n’aboutissent nulle part à l’obtention de soutiens officiels contre la russification, les succès sont importants sur le front culturel et dans les opinions publiques. Le nationalisme finlandais trouve ainsi ses formes aussi bien en Finlande qu’à l’étranger : alors que les élites finlandaises diffusent le credo national au sein d’une population jusqu’alors peu réceptive, les notions culturelles, légales, politiques sur la Finlande qu’elles diffusent en viennent à dominer les discussions en français, en anglais, en allemand ou en suédois sur la situation de leur province. La Finlande devient un objet politique, se stabilisant aux yeux du monde comme une nationalité opprimée mais solide, soucieuse de légalité, respectueuse du tsar mais désireuse de voir ses droits respectées, organisant une résistance méritoire et largement non-violente.1 Il importe aussi aux Finlandais de situer leur projet national dans un cadre européen : comme l’écrit Zakarias Topelius, « …ce pays, si peu puissant et peu connu qu’il soit aux côtés des pays les plus riches, réclame pourtant, modestement mais sans hésitations, sa place dans la culture européenne. »2

Ces notions sur la Finlande se diffusent au sein et à l’aide de réseaux formés de membres des élites finlandaises (artistes, publicistes, universitaires, hommes d’affaire) séjournant à l’étranger mais aussi de personnalités des pays fréquentés sensibles pour différentes raisons au discours finlandais. Paris apparaît comme le meilleur exemple d’un lieu où s’organisent ces réseaux de la cause finlandaise. On y trouve des Finlandais qui construisent leur identité nationale sur le métier, dans la lutte contre la russification et la présentation de leur projet national à la société française. Ces Finlandais sont en contact avec certains milieux français susceptibles de réagir en particulier au thème de la légalité bafouée symbolisée par le cas finlandais. Aux grandes figures du nationalisme comme Leo Mechelin viennent s’ajouter des propagandistes de hasard pour qui la défense et l’illustration du projet national devient une partie naturelle de leur séjour privé à l’étranger. L’exemple du peintre Albert Edelfelt et de ses relations avec les élites intellectuelles françaises, en particulier la famille Pasteur, a été bien étudié par Gwenaëlle Bauvois dans son travail de thèse.3

En 1917, avec l’indépendance, les contacts de la Finlande avec l’étranger s’officialisent avec la création d’un ministère des Affaires étrangères et d’un corps diplomatique national. Le premier recrutement de ce ministère se fait toutefois au sein des mêmes élites polyglottes et nationalistes qui animaient déjà les réseaux de la cause finlandaise à l’étranger.4 Les représentants finlandais travaillent alors à présenter leur jeune Etat sous un angle particulier : membre constructif de la Société des Nations, démocratie nordique capable de régler son ‘problème communiste’ sans dériver vers l’autoritarisme, vieille et riche culture, succès économique, etc. Ils profitent de l’atmosphère d’une décennie 1920 où la Finlande se démocratise et se tourne vers la SDN alors que la situation européenne s’apaise pour un temps. Cette activité de construction d’image et de réseaux se fait à la limite de l’officiel et de l’officieux. Il devient le réflexe de représentants diplomatiques formant une classe assez homogène et se montrant toujours prêts à serrer les rangs autour d’un certain discours sur leur pays, son histoire ou sa position internationale. Un aspect particulièrement intéressant de ce travail est l’accueil en Finlande de visiteurs étrangers le plus souvent dépendants de leurs hôtes et à qui il est facile de présenter une Finlande correspondant à leurs préjugés mais aussi à l’image que les Finlandais veulent en donner.5 Cette activité se poursuit durant la Seconde guerre mondiale dans la présentation, d’abord à destination des démocraties occidentales puis du partenaire allemand entre 1941 et 1944 d’une Finlande rempart européen contre le communisme.1

Forcée en 1944-1948 de complètement changer sa politique étrangère pour s’adapter à la domination soviétique en Europe de l’Est et à l’écroulement de l’Allemagne, la Finlande s’oriente vers une politique de neutralité où le discours sur soi et la propagande tiennent une place encore plus importante qu’avant. Le pays est engagé dans une politique délicate où il importe à la fois de convaincre Moscou de la bonne volonté finlandaise et de convaincre l’Ouest de la réalité du vœu de neutralité finlandais. La situation de départ est difficile alors que Londres et Washington voient la Finlande au sortir de la guerre comme un Etat-satellite au statut un peu particulier. Dans ces conditions, la propagande finlandaise s’institutionnalise encore plus autour de différents organismes, de l’activité du président Urho Kekkonen et d’un discours stéréotypé sur différents aspects de la vie finlandaise : les relations avec l’URSS, la politique de neutralité, le développement économique, l’Etat-providence, l’effort de médiation internationale et les coopérations nordiques. Kekkonen attache aussi une grande importance à contrôler le discours sur l’histoire finlandaise, plaçant toute son autorité derrière certaines interprétations historiques qui, bien qu’erronées, lui apparaissent politiquement opportunes.2

Les efforts de contrôle de l’information sur la Finlande, sa culture, sa position internationale et sa société apparaissent donc clairement comme une tendance dans les contacts entre les Finlandais et les principales puissances européennes au fil du 20ème siècle. Ce travail est facilité pour les autorités et pour les élites finlandaises par la marginalité du pays, les problèmes de langues qui rendent les étrangers désireux de se renseigner sur le pays largement dépendants des Finlandais et de leurs publications, et l’homogénéité d’élites finlandaises longtemps convaincues de leur rôle dans la présentation au monde d’un fonds commun de notions sur la Finlande. C’est donc un discours sur soi d’une remarquable homogénéité que diffusent aussi bien les élites que, de façon toujours plus marquée, les instances officielles de l’Etat finlandais. On observe sous cette surface des discours alternatifs sur le projet finlandais provenant de groupes précis, mais ils sont en général moins dominants et se retrouvent moins dans les publications en langues étrangères concernant la Finlande.
Pour l’historien des relations internationales, cette diplomatie de l’image pose problème : comment juger l’influence de ces représentations sur les politiques étrangères des grandes puissances ? Il importe de garder à l’esprit l’extrême ambigüité de ces tentatives d’influencer les perceptions extérieures de la Finlande. Si les Finlandais arrivent très largement à imposer une certaine image de leur pays, profitant en cela de son isolement et du peu d’intérêt qu’il suscite en général, ces représentations sont subordonnées au cadre stratégique et aux débats nationaux des sociétés visées par cette propagande. L’exemple de l’activité finlandaise en France avant 1917 est particulièrement parlant : malgré leurs succès à imposer dans la société française une certaine image de leur projet national, les Finlandais doivent adapter leur discours aux méandres de la société et des débats français et ne peuvent rien pour convaincre des autorités françaises engagées dans l’alliance russe d’exercer des pressions sur le tsar dans cette affaire. Il convient donc d’être prudent dans l’appréciation de cette diplomatie de l’image et de ce rôle des réseaux : loin d’être négligeable comme outil permettant de compenser en partie les faiblesses internationales d’un petit Etat, cette diplomatie alternative n’en reste pas moins limitée par l’environnement international et les contours des sociétés dans lesquelles elle se déploie.3

3. Les voisins européens


Le voisinage de proximité :

les eurorégions « géopolitiques » aux frontières externes de l’UE (1993-2009)1
Birte Wassenberg

FARE, université de Strasbourg
« L’eurorégion répond à la nécessité de formes plus modernes de coopération transfrontalière. Elle casse le moule des anciennes structures administratives ; elle permet l’émergence d’une nouvelle élite politique et administrative, elle facilite l’accès aux institutions et associations européennes ; enfin elle permet à des régions de petite dimension et souvent marginales de jouer un rôle dans la cour des grands de l’Europe »2.
Cette citation d’un rapport du Conseil de l’Europe de 2002 sur la coopération transfrontalière met d’emblée l’accent sur l’importance d’une une petite politique de voisinage pratiquée par les eurorégions.

A partir de 2003, l’Union européenne (UE) lance une politique européenne de voisinage (PEV), au moment où l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale pose la question de la relation avec les nouveaux voisins de l’Est. Cette politique de voisinage est censée « créer autour de l’UE élargie un anneau de paix, de stabilité et de prospérité », notamment au sud de la Méditerranée et à l’est de l’Europe3.

Au niveau régional, une première « politique de voisinage » est déjà initiée au début des années 1990, lorsque la Commission introduit, au niveau communautaire, l’initiative INTERREG, qui permet aux régions frontalières de réaliser des projets transfrontaliers avec l’aide financière de l’UE. En effet, ce programme communautaire n’est pas limité aux régions membres, mais peut être appliqué par les régions européennes aux frontières extérieures de l’UE4. Il est par ailleurs complété en 1993 par les programmes PHARE et TACIS, à destination des pays d’Europe centrale et orientale, et en 2000, par le programme CARDS, à destination des pays en Europe du sud-est5.

Quant aux régions frontalières européennes, elles pratiquent une « petite politique étrangère » depuis les débuts de la coopération transfrontalière dans les années 1950. Ainsi, la première eurorégion est créée, en 1958, entre 100 communes allemandes et néerlandaises, à Gronau, en Rhénanie du Nord Westphalie6. De nombreuses régions transfrontalières établissent par la suite des coopérations similaires le long de la frontière franco-allemande (Saar-Lor-Lux ou dans l’espace du Rhin supérieur). Après la chute du mur, on assiste à une véritable explosion d’eurorégions en Europe centrale est orientale, mais également en Europe du sud-est (cf. carte ci-dessous)7.
Carte des eurorégions (en 2000)8


Quelle est la raison d’être et la finalité de toutes ces eurorégions? Sont-t-elles la traduction d’une politique de voisinage de proximité initiée par les acteurs locaux et régionaux pour faciliter la traversée au quotidien de la frontalière ? Ou, au contraire, s’agit-il des coopérations à finalité plus politique, appuyées par les gouvernements nationaux qui souhaitent ainsi faciliter leurs objectifs de politique étrangère, notamment la stabilisation démocratique de la région ? Enfin, les eurorégions, peuvent-elles compléter une politique de voisinage européenne à l’échelle régionale?

Pour répondre à ces questions, il s’agit ici d’examiner plus particulièrement la phase des eurorégions « géopolitiques », qui se créent à partir de 1993 aux frontières externes de l’UE1.
L’origine des eurorégions multilatérales pour la stabilisation et la sécurité démocratique
Jusqu’en 1993, les eurorégions se multiplient à l’intérieur de l’UE et aux frontières extérieures de l’Europe des douze pour favoriser l’intégration européenne et pour préparer les pays d’Europe centrale et orientale à une future adhésion à l’Europe. Elles se fondent, pour l’essentiel sur des initiatives du « bas » vers le « haut » lancées par les acteurs locaux et régionaux sur le terrain de la coopération transfrontalière2. Ceci change, lorsque l’UE et le Conseil de l’Europe poussent en faveur de la création d’eurorégions en Europe de l’est et du sud-est dont l’objectif premier serait la stabilisation et sécurité démocratique3. Ces eurorégions sont de nature multilatérale, impliquant au moins quatre, voir cinq partenaires de différentes régions frontalières4.

Les eurorégions mulitatérales se différencient par rapport aux autres eurorégions en ce qu’elles impliquent souvent plus au moins directement les gouvernements nationaux et qu’elles concernent généralement plus que trois régions frontalières d’une région européenne stratégique ou « sensible » (d’un point de vue géopolitique)1. Elles trouvent leur origine dans une initiative lancée juste après la chute du mur en 1989 par le ministre italien des Affaires étrangères, Gianni de Michelis, qui propose de transformer une coopération transfrontalière déjà existante au niveau régional en coopération intergouvernementale entre les Etats pour stabiliser la région concernée2. Ainsi, la communauté de travail Alpes-Adria, qui réunit des acteurs régionaux de l’Italie, l’Autriche et la Yougoslavie dès 1978 et qui est élargie en 1986 à la Hongrie devient d’abord l’initiative quadrangulaire Adriatique-Danube pour s’élargir, en 1990 à la Tchécoslovaquie et, en 1991, à la Pologne3. Même s’il ne s’agit pas de la création d’une eurorégion et si l’initiative n’aboutit finalement pas à une coopération qui dépasse le cadre des projets en matière d’environnement et de transports, le principe est désormais acquis qu’une coopération régionale transfrontalière peut être rehaussée au niveau de la politique de voisinage interétatique.

A peine deux ans après, en février 1993, sous l’égide de l’UE et inaugurée par le secrétaire général du Conseil de l’Europe, Catherine Lalumière, la première eurorégion multilatérale est créée en Europe centrale et orientale : il s’agit de l’eurorégion des Carpates qui réunit des régions frontalières de quatre Etats, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et l’Ukraine4. En 1995, la Slovaquie se joint à ce dispositif. Les enjeux de cette eurorégion sont notamment de nature géopolitique. Pour l’UE et le Conseil de l’Europe, il s’agit de promouvoir toute coopération favorisant, au niveau régional, la stabilisation démocratique dans la région5. Or, pour les pays membres de l’eurorégion, l’appréciation politique est différente. Ainsi, par exemple, la Pologne craint que l’eurorégion a été avancée par l’UE pour retarder le processus d’élargissement communautaire à l’est. L’Ukraine, quant à elle, aurait préféré adhérer à la coopération du triangle Visegrad entre la Hongrie, la Tchéquie et la Slovaquie, de laquelle elle se trouve exclue6. L’absence d’une volonté forte de coopération parmi les membres de l’eurorégion se traduit par la suite par la faiblesse de ses activités qui se limitent à quelques projets de coopération en matière d’environnement et à des rencontres associatives irrégulières.

Toutefois, le Conseil de l’Europe continue à soutenir la formation d’eurorégions en Europe de l’est et du sud-est. Dès 1993, lors du sommet des chefs d’Etat et des gouvernements du Conseil de l’Europe à Vienne, la déclaration politique souligne le rôle de la coopération transfrontalière et des eurorégions pour la stabilité démocratique7. Les efforts du Conseil de l’Europe sont d’ailleurs compréhensibles, étant donné qu’il s’agit de la première organisation européenne à accueillir en son sein les pays d’Europe centrale et orientale et qu’une stabilisation démocratique par la création d’eurorégions semble être un moyen supplémentaire d’assurer le respect des valeurs fondamentales du Conseil : le respect des droits de l’Homme, la démocratie et l’Etat de droit8.

Les eurorégions « géopolitiques » sont donc particulièrement encouragées par l’organisation européenne de Strasbourg, d’autant plus que la Russie a déjà posé sa candidature d’adhésion au Conseil de l’Europe9. Ainsi, une concertation transfrontalière entre les pays scandinaves et la Russie est d’abord mise en place, en 1993, par la création du Barents-Euro-Arctic Council entre la Finlande, la Norvège, la Suède et la Russie10. Puis, la première eurorégion multilatérale qui comprend une coopération entre la Lituanie et la Pologne avec la Russie et la Biélorussie se réalise en 1997, dans le cadre de l’eurorégion Nemunas1. Par la suite, des eurorégions multilatérales vont se former autour des mers qui sont des points stratégiques où la stabilisation et la sécurité constituent un enjeu important pour tous les Etats riverains.
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