Chapitre 4 : La législation de l’impôt sur le revenu de 1914 à 1998





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2ème partie :

Les hauts revenus et la redistribution en France au 20ème siècle

Chapitre 4 : La législation de l’impôt sur le revenu de 1914 à 1998



Comment l’accumulation de patrimoines importants en France au 20ème siècle a-t-elle été perturbée par la création de l’impôt progressif sur le revenu, et surtout par l’augmentation vertigineuse de ses taux les plus élevés ? Que nous apprennent les règles de calcul de l’impôt sur le revenu, et en particulier les taux d’imposition infligés par les gouvernements successifs aux différents fractiles de « hauts » revenus, au sujet des perceptions de l’inégalité des revenus et de leur évolution au cours du siècle ? Telles sont les deux questions centrales que les enseignements de la première partie nous ont conduit à formuler, et auxquelles cette seconde partie tente de répondre. Dans ce chapitre, nous décrivons les principaux épisodes de l’évolution de la législation de l’impôt sur le revenu en France au 20ème siècle, et en particulier l’évolution des barèmes d’imposition mis en place et appliqués par les gouvernements qui se sont succédés entre 1914 et 1998. L’histoire de l’impôt sur le revenu est évidemment une histoire très mouvementée, marquée notamment par de multiples alternances politiques, si bien que le récit chronologique proposé dans ce chapitre est nécessairement un peu long, peut-être trop long pour le lecteur peu habitué à s’intéresser à la technique fiscale autrement que pour remplir ses propres déclarations. Il nous a toutefois semblé utile de retracer minutieusement les principales étapes de cette histoire et de les replacer dans le contexte politique de leur époque : outre que ces évolutions législatives revêtent une importance capitale pour notre enquête, nous pensons que la question de l’impôt sur le revenu constitue une grille de lecture intéressante (et fort mal connue) de l’histoire politique de la France au 20ème siècle. Puis, dans le chapitre suivant, nous combinerons les informations proprement législatives issues de ce chapitre avec les estimations des niveaux des fractiles de hauts revenus présentées dans la première partie, ce qui nous permettra d’étudier l’évolution des taux d’imposition effectivement subis par les différents fractiles de la hiérarchie des revenus de chaque époque et de répondre de façon plus précise aux questions formulées plus haut.

Avant d’aborder ce récit politico-législatif, nous commencerons par rappeler quelles étaient pour les contribuables aisés les principales caractéristiques du système fiscal en vigueur avant la loi du 15 juillet 1914 (section 1). Puis nous présenterons l’architecture générale du nouveau système mis en place par la réforme de 1914-1917 (section 2). Enfin et surtout, nous décrirons l’évolution de la législation et des barèmes d’imposition appliqués par les gouvernements qui se sont succédés depuis cette réforme fondatrice, en distinguant la période 1915-1944, caractérisée par des évolutions passablement chaotiques, à la mesure du chaos économique et politique propre à cette période (section 3), de la période 1945-1998, où l’impôt sur le revenu s’apparente davantage à un impôt « apaisé » (autant que peut l’être une institution de cette nature) (section 4).

1. Les hauts revenus face à l’impôt jusqu’en 1914 : « l’accumulation en paix »
1.1. Les « quatre vieilles »
L’impôt sur le revenu est institué en France par la loi du 15 juillet 1914. Cette loi marque une rupture essentielle par rapport au système fiscal qui s’était appliqué sans discontinuité majeure de 1792 à 1914. Les quatre « contributions directes » créées par la Révolution Française, qui devaient finir par être appelées les « quatre vieilles » du fait de leur exceptionnelle longévité, avaient en effet pour caractéristique essentielle de ne jamais dépendre directement des revenus du contribuable. Par rejet pour les procédés inquisitoriaux associés à l’Ancien Régime, et peut-être aussi afin d’éviter à la bourgeoisie industrielle en plein essor d’avoir à payer des impôts trop importants, le législateur révolutionnaire avait en effet choisi d’instituer une fiscalité « indiciaire », dans le sens où l’impôt dû était toujours calculé à partir d’ « indices » censés mesurer la capacité contributive du contribuable, et non pas à partir du revenu lui-même, qui n’avait jamais à être déclaré. La « contribution des portes et fenêtres » était calculée en fonction du nombre de portes et de fenêtres de l’habitation principale du contribuable, indicateur d’aisance qui avait le grand mérite pour le contribuable de permettre au fisc de déterminer l’impôt dû sans avoir à pénétrer dans sa maison, et encore moins dans ses livres de comptes. La « contribution foncière », qui en réalité se décomposait en une « contribution foncière des propriétés bâties » (maisons, immeubles, etc.) et une « contribution foncière des propriétés non-bâties » (terrains, forêts, etc.), était calculée en fonction de la valeur locative des propriétés possédées par le contribuable. Mais là encore, le montant de l’impôt n’était jamais calculé directement en fonction des loyers effectivement perçus par le propriétaire (ou d’une évaluation aux prix du marché des loyers qu’il aurait pu percevoir en louant l’ensemble de ses propriétés), mais en fonction d’estimations d’une « moyenne » des valeurs locatives des 10-15 dernières années, estimations qui n’étaient révisées que tous les 10-15 ans lors des grandes enquêtes organisées par l’administration fiscale pour recenser l’ensemble des propriétés bâties et non-bâties du territoire national. La « contribution des patentes » était due par les commerçants, artisans, industriels, etc., en fonction de la taille de leur entreprise et de barèmes fixés pour chaque profession, sans liaison directe avec les bénéfices effectivement réalisés par les uns et les autres, qui n’avaient jamais à être déclarés. Enfin, la « contribution personnelle-mobilière », quatrième des « quatre vieilles », était due en principe par tous les contribuables (locataires ou propriétaires) en fonction de la valeur locative de leur habitation principale, avec là encore des révisions tous les 10-15 ans desdites valeurs locatives.1

Ces contributions fondées sur des indices de la capacité contributive, et non pas sur le revenu lui-même, n’ont d’ailleurs jamais totalement disparu du paysage fiscal, et le contribuable français de la fin du 20ème siècle peut ainsi se faire une idée de ce à quoi ressemblait l’impôt direct en France avant la première guerre mondiale, et plus généralement des iniquités et des tensions, mais aussi de la formidable inertie, qu’engendrent inévitablement un système fiscal de type indiciaire. La loi du 31 juillet 1917, en créant le système d’impôts dits « cédulaires » que nous décrirons plus loin, n’a fait en effet que supprimer la partie des recettes des « quatre vieilles » qui revenait au budget de l’Etat dans le système antérieur,2 tout en conservant la partie revenant aux départements et communes, si bien que les anciens « centimes communaux et départementaux » des « quatre vieilles » ont continué de s’appliquer après la réforme de 1914-1917 et constituent toujours à la fin des années 1990 la principale source de financement des collectivités locales (seule la contribution sur les portes et fenêtres a définitivement disparu, y compris en tant qu’impôt local, suite à sa suppression par la loi du 19 juillet 1925). L’ordonnance du 7 janvier 1959 a modifié les intitulés officiels de ces « anciennes contributions directes », mais les règles de calcul sont restées inchangées dans leurs grandes lignes. La « taxe foncière » a remplacé la contribution foncière, mais il s’agit toujours d’un impôt dû par chaque propriétaire en fonction de la valeur locative de l’ensemble de ses propriétés (bâties et non-bâties, louées ou non), avec des révisions fort espacées dans le temps desdites valeurs locatives, révisions qui constituent toujours dans les années 1980-1990 un casse-tête politique majeur pour les gouvernements en place. La « taxe professionnelle », qui a remplacé la contribution des patentes, n’est plus calculée en fonction d’un barème fixé pour chaque profession commerciale, artisanale ou industrielle, mais elle continue de ne pas dépendre directement des bénéfices réalisés par les différentes entreprises, et le caractère « archaïque » de son assiette lui vaut un rejet quasiment consensuel de la part de la classe politique française de la fin du 20ème siècle.3 Enfin, la « taxe d’habitation », qui a remplacé la contribution personnelle-mobilière, continue d’être due par chaque contribuable (locataire ou propriétaire) en fonction de la valeur locative de son habitation principale, et les gouvernements des années 1980-1990 continuent de promettre régulièrement le remplacement de cette assiette « injuste » (outre que les valeurs locatives sont très rarement révisées, la corrélation avec le revenu est loin d’être parfaite) par une assiette plus directement liée au revenu.

Outre son caractère indiciaire, une caractéristique essentielle du système des « quatre vieilles » créé par la Révolution Française était qu’il s’agissait d’impôts « de répartition » et non pas d’impôts « de quotité » : au lieu de fixer chaque année un taux d’imposition applicable à une assiette déterminée (système dit « de quotité »), comme le font tous les impôts modernes, l’Etat fixait chaque année le montant total des recettes que les différentes contributions devaient rapporter, puis ce montant total devait être réparti d’une façon ou d’une autre entre les contribuables de chaque département et de chaque commune de manière à rapporter ladite somme (système dit « de répartition »). Cette double caractéristique (système « indiciaire », et « de répartition ») implique en particulier qu’il est extrêmement difficile de calculer précisément la charge fiscale que représentaient les « quatre vielles » en pourcentage du revenu des contribuables. D’une part, de par la nature même du système indiciaire, les revenus globaux des contribuables n’ont jamais eu à être déclarés dans le système des « quatre vieilles ». Le système fiscal en vigueur jusqu’en 1914 produisait des statistiques sur le nombre et la valeur locative des propriétés bâties et non-bâties, le nombre de portes et fenêtres, le nombre de patentés, les loyers des locaux d’habitation et leur répartition, mais il ne produisait aucune statistique portant directement sur les revenus, ce qui explique d’ailleurs pourquoi il est si difficile d’étudier l’évolution de la répartition des revenus avant 1914.4 D’autre part, même si l’on parvient à estimer de façon satisfaisante le niveau des revenus des contribuables de l’époque, il est très difficile d’estimer précisément comment le poids moyen des « quatre vieilles » variait avec le niveau de revenu, à la fois du fait de la corrélation très imparfaite entre les revenus individuels et les indices utilisées pour calculer l’impôt (portes et fenêtres, propriétés foncières, barème de la patente, loyer) et des très fortes variations des taux effectifs d’imposition entre les départements et les communes dues aux aléas du système de répartition. 

Malgré ces difficultés, on peut cependant être certain que le poids des « quatre vieilles » payées par les titulaires de hauts revenus était relativement léger, voire insignifiant. En 1907, dans le cadre du débat parlementaire sur la création d’un impôt sur le revenu, les services du Ministère des Finances avaient fait procéder à des sondages auprès des contrôleurs des impôts, « dans plus de 80 communes et sur près de 26000 contribuables », pour estimer approximativement le poids moyen des « quatre vieilles » en fonction du niveau de revenu « réel » des contribuables. Les résultats, présentés le 20 janvier 1908 par le Ministre des Finances Joseph Caillaux à la tribune de la Chambre des Députés, sont éloquents : le taux effectif d’imposition serait en moyenne de 1,38% du revenu pour les revenus annuels inférieurs à 1250 francs, de 1,49% pour les revenus annuels compris entre 1250 et 2500 francs, de 2,08% pour les revenus annuels compris entre 2500 et 5000 francs, de 2,06% pour les revenus annuels compris entre 5000 et 10000 francs, de 1,94% pour les revenus annuels compris entre 10000 à 20000 francs, et de 1,62% pour les revenus annuels supérieurs à 20000 francs.5 Rappelons qu’il faut multiplier les revenus exprimés en francs courants du début du siècle par un facteur de l’ordre de 20 pour obtenir des revenus exprimés en francs de 1998, que le revenu moyen était à l’époque de l’ordre de 1400-1500 francs par an et par foyer (soit environ 28000-30000 francs de 1998),6 et que, d’après nos estimations, il « suffisait » en 1900-1910 de dépasser les 2500 francs de revenu annuel (environ 50000 francs de 1998) pour faire partie des 10% des foyers disposant des revenus les plus élevés, et les 10000 francs de revenu annuel (environ 200000 francs de 1998) pour faire partie des 1% des foyers disposant des revenus les plus élevés.7 Les chiffres fournis par les services de Caillaux indiquent donc une très légère progressivité des « quatre vieilles » jusqu’au niveau du décile supérieur, puis une très légère régressivité à l’intérieur de ce dernier, et surtout à l’intérieur du centile supérieur. La précision de ces chiffres est sans doute largement illusoire, compte tenu notamment des très grandes difficultés auxquelles les contrôleurs des impôts de l’époque devaient faire face pour estimer les revenus « réels » de leur échantillon de contribuables, mais les ordres de grandeur peuvent être considérés comme significatifs. En particulier, le fait que les « quatre vieilles » pèsent proportionnellement légèrement moins lourd pour les bas revenus et les revenus élevés que pour les revenus « moyens » est parfaitement cohérent avec ce que nous savons de la législation de ces impôts. Comme l’avait d’ailleurs expliqué Caillaux à la tribune de la Chambre, et même si les « quatre vieilles » étaient en principe des impôts à peu près proportionnels (autant que peuvent l’être des impôts qui ne sont pas de quotité), les bas revenus bénéficiaient en pratique d’une certain nombre de mécanismes de décotes : par exemple, les contribuables dont le loyer était inférieur à un certain seuil (500 francs par an à Paris au début du siècle) ne payaient pas de contribution personnelle-mobilière. Quand aux revenus élevés, ils bénéficiaient notamment du fait que, proportionnellement, leur loyer (ou bien la valeur locative de leur habitation, s’ils étaient propriétaires) augmentait généralement moins que leur revenu.8

Mais au-delà de ces très légères variations en fonction du niveau de revenu, le fait essentiel à retenir est que les taux effectifs d’imposition étaient dans tous les cas extrêmement faibles : d’après les estimations présentées par Caillaux, les contribuables français d’avant 1914 ne payaient au total jamais plus de 2-2,1% de leur revenu au titre des « quatre vieilles ». Ces ordres de grandeur sont d’ailleurs parfaitement cohérents avec le fait que quand la contribution foncière sur les propriétés bâties fut transformé en impôt de quotité en 1890, le taux en fut fixé à 3,2% : en prélevant un taux uniforme de 3,2% sur les valeurs locatives de l’ensemble des maisons et immeubles répertoriés lors de l’enquête de 1887-1888, on aboutissait à des recettes fiscales équivalentes à celles que rapportait la contribution foncière sur les propriétés bâties dans le système par répartition en vigueur jusqu’en 1890.9 Autrement dit, même dans le cas fiscalement peu favorable d’un contribuable dont l’intégralité des revenus aurait pris la forme de revenus fonciers, la contribution foncière due par ce contribuable n’aurait jamais excédé 3,2% de son revenu total. La contribution foncière sur les propriétés non-bâties fut à son tour transformée en impôt de quotité par la loi du 29 mars 1914, et son taux en fut fixé à 4% (on en profita pour relever de 3,2% à 4% le taux applicable aux propriétés bâties). Ces taux maximaux de l’ordre de 3-4% sont tout à fait représentatifs des taux d’imposition les plus élevés appliqués dans les rares impôts de quotité de l’époque. Encore faut-il préciser qu’une partie importante des revenus n’était frappée par aucun impôt : les revenus fonciers étaient de très loin les plus taxés dans le système des « quatre vieilles », et la contribution foncière, même si sa part dans les recettes totales a décliné lentement tout au long du 19ème siècle, a continué de rapporter pendant tout le 19ème siècle et jusqu’en 1914 beaucoup plus que toutes les autres contributions directes.10 D’un point de vue fiscal, la caractéristique fondamentale de la période qui s’achève en 1914 est que les personnes disposant de hauts revenus ont pu, et ce pendant plus d’un siècle, « accumuler en paix » : les impôts directs qu’ils ont eu à acquitter durant tout le 19ème siècle et jusqu’en 1914 n’ont jamais dépassé des niveaux de l’ordre de 3-4% de leurs revenus, c’est-à-dire des niveaux pratiquement insignifiants. Très concrètement, cela signifie que les hauts revenus, après avoir payés leurs impôts, disposaient pendant tout le 19ème siècle et jusqu’en 1914 d’au moins 96-97% (voire de plus de 98%, d’après les estimations données par Caillaux) de leurs revenus avant impôt pour consommer, rémunérer leurs domestiques, et surtout acquérir de nouvelles propriétés, élargir leur portefeuille de valeurs mobilières, financer de nouveaux investissements dans leurs entreprises. Il s’agissait donc de conditions idéales pour accumuler des fortunes considérables, d’autant plus que la période 1815-1914 se caractérisa également par une très grande stabilité monétaire.

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