Résumé : Le fort morcellement de la trame municipale française est à l’origine de questionnements sur l’efficacité de la desserte des espaces ruraux, en matière d’équipements.





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Le maillage communal, les découpages intercommunaux

et l’équipement des espaces ruraux
Jean-Baptiste GRISON

Chercheur en géographie

CERAMAC1



  • Résumé :


Le fort morcellement de la trame municipale française est à l’origine de questionnements sur l’efficacité de la desserte des espaces ruraux, en matière d’équipements. À l’écart des pôles centraux, l’exemple de quelques communes en marge territoriale du plateau du Ponthieu (Picardie) nous éclaire sur l’exemple de l’infrastructure scolaire. Il apparaît, de manière générale, que l’intercommunalité joue un rôle fondamental dans la qualité de ces dessertes locales. La deuxième partie de l’article s’attache à décrypter les formes, les logiques de la construction intercommunale qui connaît, au début du XXIe siècle, des évolutions rapides, qui reflètent souvent des visions divergentes des acteurs locaux sur leur territoire et sur l’organisation de la politique locale.


  • Abstract :


The French municipal fragmentation asks us about efficiency of utilities in the rural areas. Far away from the central places, we see, threw the case study of some villages in Picardie (Ponthieu country) an original situation about school facilities. In this example, and more generally in the rural administration, the cooperation between local councils take an important part in the rural utilities. This paper, in a second part, analyse the diversity and the complexity of intercommunal development. With an important reform in this century’s beginning, the French cooperation between local councils should begin a new stage, but the local stakeholders don’t always agree about local politic organizations.


  • Mots-clés :


France, Géographie rurale, maillage municipal, politique locale, maillage de services, développement des territoires


  • Key-words :


France, rural geography, local councils, rural utilities, territorial development

Le maillage municipal est très émietté dans la plupart des régions françaises, ce qui lui donne une certaine singularité au sein de l’espace européen. Ce morcellement pose des questions quant à la desserte et à l’organisation de certains équipements et services dans les territoires ruraux. Dans quelle mesure les formes du découpage territorial peuvent-elles être un frein ou, au contraire, un atout, pour l’équipement des populations ? Dans quelles conditions la coopération intercommunale, bien souvent nécessaire, permet-elle d’optimiser la gouvernance locale, et les moyens dont elle dispose ?
L’émiettement conduit parfois à des situations locales singulières, pouvant donner une apparence incohérente ou excessive. Dans un premier temps, je propose de reprendre un exemple particulier, sur les plateaux du Ponthieu (Picardie), un espace de marge où une de ces situations originales a été observée, en posant des questions sur le lien entre maillage communal, morphologie du bâti, histoire, intercommunalité et équipement scolaire. Dans un second temps, je proposerai quelques pistes de réflexion sur le rôle de l’intercommunalité en matière d’équipement et de desserte de l’espace rural, dans la perspective des remaniements de plus ou moins grande ampleur, à venir dans le cadre de l’application de la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales.
I. Maillage communal, intercommunalité et compétence scolaire sur les plateaux du Ponthieu : étude de cas.
Dans le nord-ouest de la Picardie, sur les plateaux du Ponthieu, deux petites communes rurales ont retenu notre attention : Agenville et Domléger-Longvillers. Les deux villages d’Agenville et de Domléger ne forment, en réalité, qu’une seule agglomération, totalisant environ 300 habitants au début du XXIe siècle. Dans le nord de la France, ce cas de figure d’une agglomération rurale constituée de plusieurs communes à l’habitat jointif n’est pas rare. Ce qui l’est davantage, c’est que les deux municipalités ont choisi, au sortir de la Seconde Guerre mondiale (dont les bombardements ont été particulièrement dévastateurs dans ce secteur), de ne reconstruire qu’un seul bâtiment pour abriter leurs mairies-écoles respectives, bâtiment édifié exactement à la limite des deux finages.
Cette particularité est quelque peu caricaturale de la situation d’émiettement extrême de la trame administrative française. L’intérêt qu’elle offre, dans le cadre du présent travail, est de poser des questions sur les interactions entre les découpages du territoire et leurs formes, d’une part, et la desserte en équipements des espaces ruraux, d’autre part.
1. Les particularités du maillage communal et de la morphologie des villages : le complexe des marges
Les villages d’Agenville et Domléger sont localisés à l’écart des bourgs-centres et petites villes, dans un espace rural où l’habitat se répartit en un semis relativement dense de villages de taille modeste (tous ceux qui apparaissent sur la figure 1 ont moins de 300 habitants en 2008). Cette marginalité territoriale se traduit par le fait que l’unique agglomération formée par les deux entités qui nous intéressent est traversée, non seulement par une limite communale, mais aussi par une limite de canton et d’arrondissement. Le plateau, dont le relief ne présente pas de rupture marquée, constitue une zone de transition floue entre les aires d’influence d’Amiens et Abbeville.
Figure 1 – Découpages administratifs et répartition de l’habitat

sur les plateaux du Ponthieu


Le poids des périmètres administratifs est tel, que lorsque la législation des années 1970 a favorisé les regroupements communaux, le village de Domléger s'est associé à celui de Longvillers, distant de quelques kilomètres mais situé dans le même canton, plutôt qu'à Agenville. La petite agglomération n'a donc pas saisi l'opportunité de s'unifier à cette occasion, l'organisation territoriale ayant même été, finalement, rendue plus complexe.
2. Les découpages intercommunaux et leurs enjeux en termes d’équipement : l’exemple de la compétence scolaire
Agenville a rejoint, dès sa création, la communauté de communes du canton de Bernaville auquel elle est rattachée (Le Bernavillois). Cette intercommunalité bénéficie d’une intégration territoriale forte (nombreuses compétences transférées), et jouit notamment de la compétence scolaire. Le conseil communautaire a décidé, dans le cadre de cette compétence, de construire trois groupes scolaires modernes, s’ajoutant à deux écoles préexistantes, pour accueillir les enfants des 24 villages de la communauté de communes2.
Le village d’Agenville a été retenu comme site pour l’un de ces groupes scolaires (ce qui, pour un village d’une centaine d’habitants, n’est pas banal, et lui confère une certaine centralité). Inauguré en 2005, celui-ci accueille donc les enfants d’une dizaine de villages, mais pas, dans un premier temps, les voisins de Domléger qui n’étaient pas entrés dans une démarche intercommunale (aucune structure ne s’est constituée autour du chef-lieu de rattachement initial, Crécy-en-Ponthieu ; la plupart des localités de ce canton ont rejoint la communauté de communes d’Authie-Maye, centrée sur Rue et se poursuivant jusqu’au littoral – figure 2).
Figure 2 – Le Bernavillois, établissements scolaires et construction intercommunale


La compétence scolaire et la configuration des regroupements a sans doute été un argument majeur pour conduire la commune de Domléger-Longvillers à se joindre à la communauté de communes du Bernavillois en 2008, ce qui a permis de fermer la classe unique de la mairie école, restée jusqu’alors en fonctionnement, à 50 mètres du nouveau groupe scolaire bien mieux équipé.
Cet exemple pose des questions relatives au découpage administratif des marges : entre deux zones d'influence, il existe généralement des espaces flous, résiduels, dans lesquels l'organisation territoriale n'est pas claire (ROLLAND-MAY, 2001). Dans ces conditions, la desserte des populations par les équipements de référence pose parfois problème. Il montre cependant que la communauté de communes du Bernavillois porte le souci de dynamiser ses marges, en installant dans des localités périphériques des équipements qui, ailleurs, seraient dignes d'un chef-lieu.
La figure 2 montre que deux des cinq établissements scolaires de l’EPCI3 sont localisés dans des petites communes : Agenville et Mézerolles. Dans les deux cas, il s’agit de villages situés en périphérie du périmètre initial. Peut-on y voir un souhait, plus ou moins stratégique, d’extension de l’aire d’influence intercommunale ? Du côté d’Agenville, la communauté de communes s’est effectivement étendue à trois entités du canton voisin en 2008 et 2009, celle de Conteville ayant dû, pour cela, quitter l’intercommunalité d’Authie-Maye qu’elle avait rejointe un an plus tôt. A l’est en revanche, la petite ville de Doullens semble avoir une capacité de polarisation plus importante, bien qu’elle n’ait pas intégré la compétence scolaire.
Il est évident, en outre, que le poids des héritages joue un rôle important dans la desserte des territoires. Ici, les limites administratives correspondent aux anciens découpages paroissiaux, et à des identités locales encore très présentes dans les esprits. Cependant, les nouvelles constructions intercommunales montrent aussi qu'il est possible, devant des enjeux évidents d'optimisation de l'équipement des territoires, d'aboutir à des périmètres mieux adaptés aux besoins de desserte (JEBEILI, 2011).
3. Le maillage communal et l’équipement des espaces ruraux : une relation à double tranchant ?
On peut se poser la question suivante : l’émiettement communal français est-il un atout, ou un frein pour la desserte, l’équipement des espaces ruraux ? Dans l’exemple que nous venons de voir, il s’agit clairement, au départ, d’un frein : le morcellement a été un facteur d’inefficacité de la desserte scolaire, à laquelle seule une coopération intercommunale intelligemment dessinée s’est montrée capable de remédier.
A l’inverse, on peut considérer que lorsque les villages sont autonomes, la proximité entre élus et habitants est plus grande, et les habitants s’investissent plus facilement, bénévolement, dans l’entretien des espaces publics (nul besoin de faire appel à du personnel municipal pour fleurir les espaces verts, déneiger les routes, etc.). Des enquêtes menées sur les plus petites communes françaises (GRISON, 2009) nous ont par exemple donné l’occasion d’entendre à plusieurs reprises que le maire en personne était « le premier jardinier de la commune », tandis que plusieurs dizaines d’élus ont confirmé, globalement, l’importance du bénévolat des habitants dans la vie locale. En outre, la desserte du territoire par certains équipements s’appuie sur la trame municipale : pour certaines NTIC4, dans certaines régions, les chefs-lieux de commune sont desservis en priorité (ex. haut débit Internet). Ainsi, pour certains acteurs, toutes les communes doivent être desservies : si une localité n’est pas une commune, d’une certaine manière, elle n’existe pas. Enfin, le fonctionnement de l’intercommunalité, avec des représentants désignés par les municipalités, donne du poids à l’autonomie de ces dernières.
La politique menée dans le Bernavillois est un bon exemple de la conversion d'un frein, lié à l'émiettement, en un atout, dans la mesure où cet éclatement de l'habitat est pris en compte dans la réflexion relative à la desserte en équipements publics : les localités marginales ne sont pas oubliées, ni condamnées à demeurer de simples arguments de renforcement d'un pôle-centre. À l'inverse, le souci premier est d'assurer un maillage performant de l'espace, dans le contexte d'un territoire aux densités de population relativement faibles.
4. L’évolution de l’intercommunalité dans le département de la Somme : la nouvelle carte intercommunale est-elle susceptible de modifier l’organisation des territoires ?
La loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales prévoit, parmi d’autres mesures, l’achèvement et la rationalisation de la carte de l’intercommunalité. Dans chaque département, une commission a proposé, au printemps 2011, sous l’égide du préfet, un schéma départemental de coopération intercommunale suggérant un certain nombre d’aménagements dans les périmètres actuels des communautés de communes. A ce titre, on peut se poser la question du devenir de celle du Bernavillois : n’étant pas centrée sur une petite ville, elle conserve une étendue et une population modestes, bien que supérieure au seuil rédhibitoire de 5 000 habitants, désormais considéré comme un minimum pour la constitution d’un EPCI à fiscalité propre.
Pourtant, dans le schéma proposé par la commission préfectorale de la Somme, aucune modification de périmètre n’est proposée dans un premier temps. En effet, contrairement à d’autres départements, il n’apparaît pas ici d’ambition forte en matière de réforme intercommunale, et le projet s’en tient strictement à l’application des critères imposés par le législateur : rattachement des municipalités encore isolées et suppression des communautés de communes de moins de 5 000 habitants. Au-delà de ces aménagements élémentaires qui ne concernent pas le Bernavillois, les fusions d’EPCI sont encouragées, mais laissées à l’initiative des acteurs concernés (en attendant, cependant, une éventuelle deuxième phase de rationalisation). En l’occurrence, un regroupement du Bernavillois et du Doullennais semble avoir été évoqué en réunion de la commission (où siègent les maires de Bernaville et de Doullens), mais à ce jour, les conseils communautaires des deux structures ne suivent pas cette voie.
Du reste, il est évident que l’intégration du Bernavillois à un ensemble polarisé vers la petite ville de Doullens changerait la physionomie du territoire : les villages y auraient-ils vraiment intérêt ? Dans la mesure où la ville d’Amiens, en tant que capitale régionale, est désormais le principal centre d’attractivité en dehors du plateau, et que la communauté de communes est intégrée au pays du Grand Amiénois qui donne un appui à cette réalité, une administration passant par Doullens semblerait quelque peu artificielle (figure 3). Se poserait en outre la question des compétences des structures ; l’actuelle communauté de communes du Doullennais n’a pas retenu, par exemple, la compétence scolaire. Comment les politiques respectives pourraient-elles s’accorder ?

Finalement, l’exemple des plateaux du Ponthieu et de ses petites communes marginales permet d’aborder la relation complexe entre morcellement administratif, équipement, coopération intercommunale et marge territoriale. La situation des deux villages d’Agenville et Domléger passe ainsi par plusieurs stades d’intégration territoriale : dans un premier temps, le morcellement provoque une aberration dans le maillage des équipements scolaires ; puis, une coopération intercommunale efficace permet de remédier à ces carences par une politique d’équipement conduisant à renforcer les marges ; cependant, l’évolution de l’intercommunalité, à moyen terme, risquerait (en cas de fusion avec le Doullennais), de conduire à une nouvelle mise à l’écart. Ainsi, si des solutions existent, l’intégration des marges dans un maillage cohérent demande une vigilance constante.
Figure 3 – L’intercommunalité dans l’ouest du département de la Somme

(Base Nationale sur l’Intercommunalité, 2008)


II. Des communes à l’intercommunalité : problèmes de géographie
En France, les communautés de communes et d'agglomération se sont développées à partir des années 1990. Il s'agit de dispositifs plutôt souples, qui permettent de mutualiser les moyens des municipalités, mais qui ont aussi la caractéristique de bénéficier d'une fiscalité propre, et de pouvoir ainsi mettre en œuvre par elles-mêmes de véritables politiques de développement. En pratique, les périmètres intercommunaux créés, progressivement, au cours des deux dernières décennies, correspondent à des logiques et des objectifs assez variables, ce qui se traduit à la fois dans les périmètres retenus, et dans les compétences choisies. La loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales, par son volet « achèvement et rationalisation de l’intercommunalité », pourrait atténuer cette variabilité, mais des interrogations demeurent, quant à ses résultats potentiels.
1. Découpages et compétences : des conceptions hétéroclites du contenu et de la vocation des intercommunalités
a) La taille et la forme des intercommunalités
En premier lieu, la taille des intercommunalités est un élément déterminant, qui porte un réel intérêt en matière d’analyse géographique. En effet, le nombre de municipalités par structure, en 2008, varie entre 2 et 128 dans les espaces ruraux français. Dans ces conditions, le potentiel, les politiques, mais aussi les perceptions et les identités qui leur sont associées ne peuvent pas être similaires. En outre, au-delà de la taille des communautés de communes et d’agglomération constituées, les formes de leur découpage sont souvent, elles aussi, révélatrices d’informations sur les jeux d’acteurs et les constructions territoriales locales.
A ce titre, un exemple de découpage intercommunal a retenu notre attention. Il s’agit, au cœur de la Lorraine, dans le département de la Moselle, de la partie sud de l’aire urbaine de Metz. Nous avons focalisé notre propos, dans un premier temps, sur l’imbrication des deux communautés de communes du Vernois et de l’Aéroport de Lorraine (figure 4). Ce découpage révèle, en effet, des conceptions différenciées de la construction territoriale, et des enjeux de l’intercommunalité pour un territoire.
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