Bibliographie table des annexes





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Section 2 : La répression des insurgés de décembre

§ 1 – LA RIGUEUR DES MESURES DE SURETE


            Le 2 décembre demeure une plaie vive pour Napoléon III et jusqu’à la fin de l’Empire, les victimes de la répression lui restent sur le cœur : « Tu portes le 2 décembre comme une tunique de Nessus », lui dira un jour l’impératrice.

L’Ille-et-Vilaine donne l’impression d’avoir échappé aux rigoureuses mesures de sûreté qui ont suivi le coup d’Etat, non parce qu’elle aurait fait l’objet d’un traitement de faveur, mais tout simplement parce les opposants y étaient manifestement moins nombreux qu’ailleurs. Le 21 janvier 1852, le ministre de l’intérieur Morny adresse une lettre à tous les préfets pour être renseigné sur les dépenses occasionnées par la détention des insurgés de décembre dans les prisons départementales : « Monsieur le préfet, par suite des arrestations opérées depuis les premiers jours de décembre, les crédits portés, [dans] un assez grand nombre de départements, pour les dépenses des prisons, seront dépassés. […] Cette situation a appelé l’attention du gouvernement. […] et il lui a paru juste que les dépenses auxquelles ces arrestations avaient données lieu fussent acquittées par le Trésor public ». La réponse du service départemental compétent est sans équivoque : « Les prisons d’Ille-et-Vilaine n’ayant reçu aucun détenu de cette catégorie, les instructions contenues dans votre circulaire, Monsieur le ministre, n’ont point d’application en ce qui concerne ce département ».

            La répression est pourtant très active à l’échelle nationale. Les circulaires des 18 janvier et 3 février 1852 émanant du ministère de la police générale, ont institué des commissions mixtes départementales qui ont condamné un certain nombre des insurgés de décembre à des peines de transportation à Cayenne ou en Algérie. D’autres encore doivent être éloignés de France ou expulsés définitivement et recevront du préfet compétent un passeport pour la Belgique ou l’Angleterre. Le décret du 27 mars 1852 met fin à ces juridictions exceptionnelles. Mais les décisions prises par ces commissions rencontreront quelques difficultés d’application, c’est le cas notamment en Ille-et-Vilaine qui avait dû accueillir des individus condamnés pour crimes ou délits politiques à être éloignés de leurs régions d’origine. Dès le mois de mai, le ministre de la police générale adresse aux préfets une circulaire dans laquelle il indique que dans certains départements, les individus assujettis à la surveillance ou à l’internement par décision des commissions mixtes, refusent de se soumettre aux mesures réglementaires et de police prises à leur égard. Le ministre demande aux préfets de « remédier promptement à de pareils abus ».

Le 24 juillet 1852, il se plaint à nouveau que certains individus condamnés à l’internement aient été autorisés à résider temporairement dans leurs familles. Par ailleurs, certains maires ont pris sur eux d’accorder des visas de passeport aux internés résidant dans leurs communes, avec autorisation de se rendre dans tel ou tel département, ce qu’ils ne pouvaient faire. Les services de la préfecture d’Ille-et-Vilaine avaient dû remarquer quelque dysfonctionnements puisque dès le 21 juillet ils adressent au commandant de la gendarmerie les ordres suivants : « j’ai décidé que les individus condamnés à l’internement ne pourraient sortir d’un rayon de 4 kilomètres de leur résidence sans une autorisation du préfet. Tout interné qui contreviendrait à cette disposition devra être arrêté sur-le-champ et déposé à la maison d’arrêt ».      La même communication est faite au commissaire central de Rennes et au sous-préfet de Saint-Malo lequel répond que toutes les mesures ainsi rappelées « sont observées à Saint-Malo depuis l’arrivée et à l’égard de chacun des internés. […] La police ne les a pas perdu de vue. Je n’ai pas au reste à me plaindre de leur conduite ici, et ils y vivent assez isolés. Ils semblent même peu soucieux d’étendre leurs relations et en tous cas ne font aucune propagande ».

Malgré les rappels à l’ordre, les difficultés d’application persistent et le ministre est une nouvelle fois obligé d’attirer l’attention des préfets sur la nécessité de bien veiller à l’application des mesures de sûreté prévues : « L’opinion publique s’émeut à juste titre de ces exceptions d’apparente faveur, généralement peu justifiées par la valeur morale et politique de ceux qui savent en profiter ». Certains préfets ont pris la liberté de déléguer leur mission de surveillance aux sous-préfets et maires de leur département et, en dehors du fait que ces derniers se montrent généralement peu rigoureux, cette pratique nuit bien évidemment à l’unité d’action de la surveillance et lui retire ainsi son utilité en ne permettant pas au préfet d’avoir une vision d’ensemble de la situation du département qu’il administre. Malgré un pouvoir central fort, l’action administrative est pénalisée par la discipline imparfaite de ses agents locaux. Elle montre ici clairement ses limites.

            En Ille-et-Vilaine, la situation reste calme. A une lettre du ministre de la police générale qui commande aux préfets de faire cesser les troubles consécutifs au retour dans leurs foyers de quelques individus graciés par le Prince-Président, le secrétaire général du préfet répond qu’il n’existe pas en Ille-et-Vilaine d’individus de cette catégorie.

            Est-ce en raison de ces nombreuses difficultés que des rumeurs d’amnistie commencent à circuler en août 1852 ? Toujours est-il que, par le décret du 2 février 1853, l’Empereur fait remise à 4 204 individus des mesures de sûreté générale auxquelles ils avaient été condamnés. Le 28 février, une lettre du ministre de la police générale fait état de troubles occasionnés dans certaines localités par le retour des condamnés politiques graciés dans leur département. Cela est vu comme une manifestation de l’activisme du parti révolutionnaire qui a « conservé ses sympathies pour les hommes de désordre et n’a pas abdiqué ses coupables espérances pour l’avenir ».

En Ille-et-Vilaine, aucun rapport ne fait état d’une semblable agitation. La surveillance des anciens condamnés politiques se poursuivra néanmoins tout au long de l’Empire dans ce département comme ailleurs.

§ 2 – LA SURVEILLANCE DES ANCIENS CONDAMNES POLITIQUES


            « La politique qui préoccupait si vivement tous les esprits il y a quelques années, semble aujourd’hui être presque tombée dans l’oubli, et ce n’est pas un des moindres bienfaits du gouvernement actuel que d’avoir mis un terme à cette irritation d’esprit, à cette fermentation qui ne peut que détourner les populations de leur véritable intérêt ». Cette appréciation est révélatrice d’une époque où le simple fait de s’intéresser à la politique était vu comme une chose suspecte et susceptible d’attirer les foudres du pouvoir. La différence de ton est grande avec le rapport du sous-préfet de Redon de novembre 1852 dans lequel il se réjouissait de l’éveil des « masses ».

            Après s’être éveillées les masses se sont donc rendormies, les anciens condamnés politiques ne sont guère plus actifs. Malgré les difficultés d’application des mesures de sûreté, celles-ci ont été apparemment efficaces en exerçant sur l’ensemble de la population une intimidation durable. D’ailleurs, parmi les différents rapports de surveillance émanant des services de police ou des sous-préfets, rares sont ceux qui font état d’une conduite répréhensible. Par exemple, en juin 1854, le commissaire central de Rennes adresse au préfet, sur sa demande, un rapport sur les internés politiques résidant dans l’arrondissement de Rennes qui devra permettre de désigner ceux qui mériteront de préférence l’indulgence du gouvernement. Ce document dresse une liste de six individus parmi lesquels un seul se distingue. Il s’agit d’un certain Desjardins auquel on reproche de fréquenter des ouvriers bien connus pour leur « exaltation démocratique ». Bien peu de choses en réalité.

            Après l’attentat du jeudi 14 janvier 1858, le régime connut un tournant autoritaire et la surveillance politique se renforça. L’attentat d’Orsini n’était pas la première action terroriste dirigée contre l’Empereur mais il marqua davantage les esprits parce qu’il avait été tout près de réussir et avait fait de nombreuses victimes. A la suite d’une circulaire ministérielle du 23 mars, le préfet d’Ille-et-Vilaine adresse le 10 avril à toutes les sous-préfectures du département des instructions sur la surveillance des condamnés politiques et des individus réputés dangereux qui y résident. A partir de cette période et jusqu’au mois de juin 1859, on trouve dans les Archives départementales des rapports mensuels en provenance de chaque sous-préfet. Presque aucun ne mentionne de menées hostiles au gouvernement, mais certains méritent tout de même d’être étudiés ici :

Dans son rapport sur le mois d’avril 1858, le commissaire central de Rennes indique « qu’il ne règne parmi les individus réputés dangereux aucun symptôme d’agitation et qu’aucun d’eux ne s’est mis dans le cas d’encourir un blâme par son attitude politique. Je pourrai même ajouter que quelques uns, ceux chez lesquels l’esprit de parti cède le pas à l’orgueil national, n’ont point vu sans indignation, les indécents hourras proférés par le peuple anglais lors de l’acquittement de Bernard ». A la même époque, le sous-préfet de Fougères signale que les « démocrates persévèrent dans leurs principes et ont silencieusement approuvé l’acquittement de Bernard sans s’écarter de la ligne de prudence […] qui les [met] à l’abri du danger d’une répression gouvernementale ou judiciaire ».

            A Fougères, le sous-préfet relate dans son rapport sur le mois d’octobre 1858 le décès de deux militants républicains ; il se livre à cette occasion à une appréciation du comportement de l’un d’eux depuis 1848 : « Depuis mon dernier rapport, la mort a frappé les sieurs Lebreton (instituteur) et Joseph Bartin (ouvrier) [demeurant respectivement à Louvigné et à Fougères] qui appartenaient au parti avancé dont les membres sont soumis à une surveillance spéciale. L’acte du 2 décembre et la nécessité firent rentrer dans un calme apparent le sieur Lebreton qui de 1848 à 1851 fut un meneur intelligent et actif de la fraction des républicains modérés. Il resta attaché aux principes de Cavaignac et évita d’agir contre le gouvernement de l’Empereur ; une crise politique l’aurait arraché à sa neutralité, mais sa prudence et sa réserve ne permettait pas de lui enlever ses fonctions. Les chefs les plus exaltés du parti rouge de Fougères au nombre de 70 ont suivi le convoi de Bertin dans le silence et le recueillement. Le cortège qui se composait des hommes les plus dangereux de la ville n’a fait aucune tentative contre l’ordre ni contre la tranquillité ». Malgré une présence républicaine non négligeable à Fougères, la situation reste donc calme en toutes circonstances. Le sous-préfet aura seulement à signaler un peu plus tard, dans son rapport du 30 avril 1859, la condamnation d’un jeune ouvrier à quatre mois de prison pour cris anarchiques contre l’Empereur.

A Redon, le sous-préfet tient régulièrement informé le préfet d’un ancien interné politique gracié en 1856, le docteur Barde, dont la conduite semble très tranquille et bien éloignée de toute préoccupation politique, ce qui ne l’empêche pas de rencontrer des difficultés relationnelles, peut-être en raison de son passé, avec certains habitants de la ville. L’administration, toutefois, ne se contente pas de surveiller les anciens condamnés politiques, elle s’intéresse également à leurs moyens d’action et de propagande. Ainsi, le préfet d’Ille-et-Vilaine assure-t-il au ministre de l’intérieur que malgré la surveillance des ateliers du chemin de fer qu’il fait effectuer avec soin, aucune société secrète ne lui a été signalée.

Une société de ce genre existait, lui a-t-on assuré, en 1852 et beaucoup de membres des conseils généraux de divers départements en faisaient partie. S’agissant de la presse, le préfet estime que tous les journaux politiques du département, qui compte à cette époque près de 600 000 âmes, n’ont pas 2 000 abonnés et, en tenant compte des abonnés des journaux de Paris et des départements voisins (4 193) ainsi que des ventes hors abonnement, cela porte à 25 ou 30 000 le nombre d’individus qui s’intéresse personnellement aux discussions de la presse politique. D’où l’utilité, selon lui, de recourir à l’affichage pour toucher les domaines encore inexploités de l’opinion publique. Le préfet affirme qu’il répand personnellement ses affiches dans les communes, « l’action préfectorale passe ainsi par dessus tous les obstacles qu’elle peut trouver dans le pays […] même dans les administrations municipales. J’ai fondé, par ce moyen, si je puis m’exprimer ainsi, un Moniteur préfectoral des communes. […] J’ai pu constater, au reste, jusqu’à quel point cette grande publicité des actes de mon administration et mes excursions dans toutes les communes contrarient et arrêtent toutes les influences locales hostiles à l’administration et au gouvernement ». Les journaux politiques du département, semblent tous seconder l’action du gouvernement, sauf un qui est très hostile : Le Journal de Rennes. A ce propos, le préfet estime qu’il n’est pas anormal de laisser un organe à l’opinion légitimiste.

            Quant à la gauche socialiste, la situation du colportage est l’occasion pour le préfet de livrer une juste appréciation de son influence dans le département : « Onze colporteurs ont été autorisés pendant le premier trimestre de 1859 à exercer leur profession dans le département. Une seule contravention a été prononcée dans l’arrondissement de Saint-Malo contre un colporteur qui n’avait pas demandé l’autorisation préfectorale. Il a été condamné à 25 F. d’amende et un mois de prison. […] Je ne crois pas, d’ailleurs, que le parti socialiste envoie dans l’Ille-et-Vilaine beaucoup de colporteurs. Ils y seraient mal reçus et n’y vendraient rien ».

La surveillance politique est un instrument d’information essentiel pour le pouvoir, mais la lutte contre les influences locales, tellement puissantes en Ille-et-Vilaine, doit employer d’autres armes.

Section 3 : La lutte contre les influences locales

§ 1 – LA CANDIDATURE OFFICIELLE


            La technique des candidats officiels n’a pas été inventée par le Second Empire, mais avec lui elle va connaître un aboutissement. Les régimes précédents avaient déjà l’habitude, à l’occasion d’une élection, de présenter des candidats comme ayant toute la sympathie du gouvernement. Ces derniers bénéficiaient alors de l’aide de l’administration. Désormais, chaque élection, en revêtant un caractère plébiscitaire, risque de mettre en cause la légitimité même du chef de l’Etat. Il importe donc de maîtriser autant que possible le risque électoral. L’administration se trouve mobilisée à cet effet, les préfectures se trouvent en première ligne.

            En 1852, lors des élections législatives du 29 février, la difficulté fut de trouver des candidats dévoués au régime. Or le parti bonapartiste, de formation récente, fait d’éléments hétérogènes, ne possède que rarement des hommes doués d’une autorité locale suffisante pour briguer les suffrages des populations. On s’oriente donc vers des notables récents, possédant des assises économiques, ayant moins d’attaches avec les régimes précédents que les notables des vieilles familles. Ces élections furent remportées en Ille-et-Vilaine par trois des quatre candidats officiels. Audren de Kerdrel était le candidat légitimiste pour la circonscription de Fougères-Vitré ; il fut élu parce que sa conduite à la constituante avait été appréciée dans l’arrondissement. Il bénéficia en outre de l’appui du clergé, des légitimistes, mais aussi de certains libéraux. On vota en fonction de la personnalité du candidat plutôt qu’en raison de son appartenance à un parti. Il est à noter que sur les 261 députés élus, seuls 7 n’étaient pas des candidats officiels (5 républicains et 2 royalistes).

En 1857, les élections au Corps législatif du 21 juin sont l’occasion de constater les progrès de l’administration. Les légitimistes s’abstiennent, les orléanistes renoncent à la lutte, les républicains parviennent à faire élire un groupe de cinq opposants parmi lesquels Jules Favre et Emile Olivier. Tous les députés Bretons étaient des candidats officiels. Par ailleurs, dans un souci de stabilité, un principe général de réélection des députés sortants semble apparaître. On note pourtant que cette stabilité n’est pas le signe de la satisfaction des électeurs ; certains candidats sont même présentés comme étant assez impopulaires dans leur circonscription. D’après le comte de Guichen qui avait essayé de faire agréer sa candidature par le gouvernement en 1857, le député sortant pour la circonscription de Redon-Monfort, Duclos « est à peu près unanimement repoussé par l’opinion publique ». Cette mauvaise réputation touche également Caffarelli, candidat officiel du gouvernement dans l’arrondissement de Saint-Malo où il a obtenu une très large victoire en monopolisant la quasi totalité des suffrages exprimés : 19 428 sur 19 512. Malgré une très forte abstention (34 526 électeurs inscrits), le sous-préfet se félicite de ce succès et pour bien en souligner l’ampleur il s’adresse ainsi au préfet : « pour l’apprécier, il n’est peut-être pas inutile de rappeler que M. de Caffarelli n’a pas de racine véritable dans le pays ; qu’il y est complètement étranger ; qu’il n’y possède aucun intérêt, aucune relation de famille : qu’enfin, il faut bien le dire, si M. de Caffarelli a la réputation d’un très honnête homme, il passe aux yeux de tous comme un homme dénué de toute valeur personnelle ».

Les faiblesses réelles ou supposées des candidats officiels sont finalement peu gênantes dans la mesure où l’on est ainsi sûr qu’ils ne doivent leur élection qu’à leur statut et certainement pas à l’influence dont ils pourraient personnellement disposer dans leur circonscription. On peut ainsi mesurer la toute-puissance de l’administration et sa maîtrise du processus électoral. Un autre exemple vient renforcer cette idée, celui de François Le Harivel qui a remplacé Audren de Kerdrel, démissionnaire après le rétablissement de l’Empire. Inconnu en politique, Le Harivel ne semble jouir du soutien d’aucune des forces politiques de la circonscription de Fougères-Vitré, il a pourtant battu Bertin, ancien sous-préfet de Fougères. Le sous-préfet de Fougères explique ainsi la réussite d’une telle candidature : « L’arrondissement n’a eu en vue que de montrer son dévouement à l’Empereur et son attachement à l’administration du département ». Son remplaçant pour l’élection de 1859, Pierre-Albert de Dalmas, est le sous-chef du cabinet de l’Empereur. Cette position particulière lui a permis de compenser le handicap d’être étranger à la circonscription.

La satisfaction affichée de l’administration lorsqu’elle parvient à faire élire un personnage médiocre, ou sans attaches locales, est révélatrice de la difficulté qui a toujours été celle du bonapartisme : constituer une élite nouvelle, acquise au pouvoir et qui ne serait pas directement issue des régimes antérieurs. Le candidat officiel, quelle que soit sa valeur, se révèle donc une arme redoutablement efficace dans la lutte contre les influences locales ; l’aide conséquente qu’il reçoit de l’administration y est évidemment pour beaucoup.

A l’occasion de la préparation des élections du 21 juin 1857, le ministre de l’intérieur adresse aux préfets différentes lettres pour les guider dans la conduite des opérations, en voici la teneur : « Je vous ai fait connaître les candidats auxquels, dans votre département, le gouvernement donne son appui. Vous les patronnerez ouvertement, et vous combattrez sans hésitation toute candidature contraire, non seulement s’annonçant comme hostile, mais même se présentant comme dévouée. Eligibles ou électeurs, les amis du gouvernement comprendront qu’il ne faut pas laisser diviser leurs voix. Vous donnerez aux candidats de l’administration toutes les facilités officielles et officieuses possibles. […] Les journaux dont l’administration dispose devront soutenir ses candidats et combattre, si il y a lieu, leurs adversaires, mais avec habileté et modération. […] l’injure, la violence, l’appel aux mauvaises passions devront être sévèrement réprimés. […] l’administration doit toujours être loyale ; mais elle doit aussi être ferme, résolue, agissante. Pas d’inertie, mais pas d’efforts inutiles ». Dans une autre lettre, le ministre résume parfaitement la situation : « Monsieur le préfet, il ne suffit pas que le suffrage universel soit libre, il faut qu’il soit éclairé ».

Pour autant, si le candidat officiel est une arme efficace contre les influences locales, ce n’est pas une arme absolue. Le choix des candidats officiels ne doit pas être fait en dépit d’un certain bon sens politique. On admet qu’il puisse susciter l’indifférence mais il ne doit pas s’attirer une hostilité trop vive des légitimistes ou du clergé qui sont les deux seules forces d’opposition significatives en Ille-et-Vilaine.

Au sujet de l’élection, en 1859, du député de Fougères-Vitré dont Dalmas devait sortir vainqueur, le préfet s’inquiète auprès du ministre de l’intérieur du soutien du clergé : « Si le clergé passe du côté des légitimistes, le succès des légitimistes est certain. Si le clergé reste neutre ou se divise, le succès de l’administration sur plusieurs points est douteux ». Le risque est d’autant plus sérieux qu’en l’espèce l’archevêque semble résolu à accorder son soutien à une candidature légitimiste. On est obligé de solliciter l’intervention du ministre des cultes auprès de l’archevêque de Rennes.

            Ces difficultés permettent de relativiser l’efficacité de la technique du candidat officiel. L’union du légitimisme rural et de la domination cléricale s’ajoutant à une vieille méfiance à l’égard du pouvoir central, traditionnelle dans cette région, sont des obstacles sérieux pour l’administration. Les élections nationales sont néanmoins bien maîtrisées, alors que la gestion des affaires locales reste le terrain privilégié des légitimistes et du clergé.

§ 2 – LES LEGITIMISTES ET LE CLERGE DANS LES AFFAIRES LOCALES


            Les légitimistes, souvent soutenus par le clergé, sont incontournables dans la vie du département. Cette domination est très simplement expliquée par le préfet : « La classe moyenne généralement dans l’Ille-et-Vilaine n’existe pas. La situation même de la propriété retarde sa création. Il n’y a sur beaucoup de point du pays que de petits fermiers qui dépendent complètement de leur propriétaires qui sont généralement légitimistes ».

Au début de l’Empire, beaucoup d’entre eux se sont retirés sur leurs terres et sont alors entrés dans une résistance silencieuse, bien décidés à user de toute leur influence dans les affaires locales. En 1853, le sous-préfet de Vitré décrit ce phénomène : « Le parti légitimiste ne se rend pas. Il continue son opposition. […] Les légitimistes ardents ne prennent point part aux fonctions et aux conseils dans lesquels on exige le serment. Mais s’ils perdent l’influence que pourraient leur conserver sur les masses les fonctions que le gouvernement accorde ou que l’élection délègue ils en poursuivent ardemment une autre : l’arrondissement de Vitré est un pays exclusivement agricole : ils se mettent à la tête de toutes les améliorations d’agriculture ; ils suivent les comices agricoles, ils achètent et multiplient les races recherchées et s’efforcent de se placer partout entre le gouvernement et la population dans toutes les mesures prises en faveur des agriculteurs, afin de personnifier en eux, autant qu’ils peuvent, la reconnaissance que ces mesures provoquent dans les campagnes. C’est cette dernière tactique que le parti légitimiste a toujours suivie avec le plus de persévérance dans l’arrondissement de Vitré ».

            Au-delà de la vie agricole, les élections municipales sont naturellement l’occasion pour les légitimistes, mais également pour le clergé rural, de montrer toute leur influence et cela malgré le principe de nomination des maires par l’administration qui est la règle depuis le coup d’Etat du 2 décembre 1851. La situation à Vitré est ainsi dépeinte en 1852 : « Dans l’arrondissement de Vitré le recteur, ou desservant, est l’homme le plus influent de chaque commune. C’est lui qui vote, c’est lui qui administre. Aussi les conseillers municipaux sont-ils presque partout des hommes de son choix ». On pourrait alors penser que le maire, nommé par l’administration, est à l’abri de ces influences. Pourtant il n’en est rien : « Monsieur le Préfet, j’ai eu l’honneur de présenter à votre nomination, après un examen patient et consciencieux, les hommes les plus aptes à remplir dans chaque commune les fonctions pour lesquelles je les proposais. Mais il y a si peu d’éléments dans ce pays arriéré ! Et puis il y a l’opposition qui a sa tactique lorsqu’il s’agit de la nomination des maires, et voici cette tactique : l’administration cherche-t-elle un maire ? Les hommes que leur position sociale et leur instruction désigneraient d’abord au choix de l’autorité lui refusent leur concours. Mais par leurs menées ils mettent en avant et rendent souvent seule possible la nomination d’un simple cultivateur qui est à leur dévotion, qui obéit à leurs conseils, et dont ils font l’instrument de leurs passions et de leurs intérêts, sans encourir les conséquences d’une responsabilité qui se réduit toujours à la capacité de celui qui peut seul la porter aux yeux de la loi ».

            Au sujet des conseillers municipaux, le préfet considère qu’il est fâcheux de remettre entre les mains des électeurs l’octroi d’une fonction : « Je crois qu’un conseiller municipal dont la nomination ne sera pas subordonnée au bon vouloir d’une coterie de clocher gagnera singulièrement comme indépendance ». Il regrette encore que la circulaire ministérielle de septembre 1853, annonçant que les préfets seraient désormais consultés sur tous les changements qui se feraient dans le personnel des fonctionnaires de leur département, soit restée sans application. Le ministre des finances a semble-t-il été le seul à se conformer entièrement aux termes de cette circulaire. Il déplore particulièrement que le garde des Sceaux n’ait pas fait de même : « Car le caractère inamovible de la magistrature rend cette mesure plus nécessaire pour les nominations faites dans ce corps : et ce n’est pas seulement au préfet du département d’où vient le fonctionnaire, mais encore au préfet de celui où il va que l’on doit s’adresser. car son arrivée dans un pays où il a peut-être des alliances ou des rapports, peut créer des embarras à l’administration ».

            Le préfet exprime ici son inquiétude de voir ses recommandations ignorées et met en garde contre le risque de voir le recrutement des agents publics passer sous le contrôle des légitimistes : « Les légitimistes ont des idées trop arrêtées sur ce qu’ils prétendent leur être dû, ont trop de regrets de n’avoir pu obtenir toutes les concessions auxquelles ils avaient subordonné leur concours perfide, pour venir se rallier franchement au gouvernement : faire des concessions serait jouer un rôle de dupe ; la conciliation est impossible avec des gens de mauvaise foi. […] Bien postés à Paris par leur fortune et leurs relations dans la maison même de l’Empereur, ils obtiennent des audiences, font de grandes protestations de dévouement ; malheureusement ils ne sont impérialistes qu’à Paris, et, de retour en Bretagne, les faveurs dont ils ont été l’objet leur servent à étendre leur influence et à saper le gouvernement. L’Empereur Napoléon Ier l’a dit, et rien n’est plus vrai ; les blancs seront toujours blancs et les bleus toujours bleus : qu’on ne l’oublie pas ! »

            La menace légitimiste se concrétise parfois : c’est le cas en 1859 lorsqu’un candidat légitimiste, M. de Cintré, est élu membre du conseil général contre le candidat de l’administration, « l’impression causée par cette élection a été, il est vrai, toute locale. L’entente des légitimistes et du clergé, dans cette circonstance a été considérée, toutefois, comme une menace de danger plus sérieux pour l’administration ».

            L’attitude du clergé pose pourtant moins de problèmes que celle des légitimistes. Dans le même rapport, le préfet se réjouit même de son comportement : « Le clergé dont l’influence appartient aujourd’hui en grande partie à l’administration prête presque partout un concours salutaire et je ne puis que me féliciter des choix fait par l’évêque de Rennes pour les postes inamovibles : sa conduite s’améliore de jour en jour et je voudrais que le gouvernement lui prouvât qu’il l’apprécie, en lui accordant enfin la construction de son séminaire et la restauration de la cathédrale ». Plus localement, le curé constitue parfois une menace pour l’autorité du maire, mais les difficultés de cette nature se multiplieront surtout dans la deuxième décennie de l’Empire avec le développement de la question romaine.

Face à l’impossibilité de maîtriser complètement les élections locales comme elle le fait à l’échelon national, l’administration se contente d’en limiter la portée. Le suffrage universel dans les communes se traduit donc, dans les premières années du Second Empire, par une reconduction systématique des conseillers municipaux soutenus par le maire, lui-même désigné par le pouvoir central.

La loi du 5 mai 1855 qui maintient le droit de dissolution des conseils municipaux au profit de l’administration, est parfois utilisée trop fréquemment. Dès 1856, une circulaire du ministre de l’intérieur adressée aux préfets leur précise que l’objet de la loi est seulement d’armer l’autorité supérieure contre les municipalités qui sortiraient de leurs attributions ou qui constitueraient une menace pour l’ordre public, et non d’intervenir à l’envie sur des questions strictement communales. L’objectif n’est pas de laisser librement s’exprimer le suffrage universel, mais simplement d’éviter à la préfecture de se compromettre dans des affaires sur lesquelles elle n’aurait de toutes façons que peu de prise. En 1865, à l’occasion du renouvellement général des conseils municipaux, l’Empire devenu libéral souhaite pouvoir choisir les maires parmi les conseillers désignés par le suffrage universel. Le ministre de l’intérieur justifie ainsi cette nouvelle exigence : « Le plus vif désir de l’Empereur est que les maires puissent se présenter au pays avec l’autorité de ce double mandat, qui répond si bien au caractère paternel de cette magistrature populaire ».

Ce renouvellement s’accompagne d’ailleurs des difficultés traditionnelles de recrutement du personnel politique à cette époque. Dans de nombreuses petites communes, on attribue à l’influence du parti « clérico-légitimiste » le refus de certains adjoints d’être nommés maires.

Peut-être est-ce parce que les populations rurales de l’Ille-et-Vilaine sont particulièrement exposées aux influences hostiles au gouvernement, ou tout simplement parce que le monde ouvrier ou paysan constitue l’essentiel de l’électorat favorable à Louis-Napoléon Bonaparte depuis 1848 ; toujours est-il que l’action administrative à l’égard du peuple trahit le souci de gagner et de conserver le soutien populaire.
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