La Roumanie et l'impossible articulation d'un système de sécurité français





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La Roumanie et l'impossible articulation d'un système de sécurité français

en Europe centre-orientale, septembre 1920 - décembre 1921

La crise d'août 1920 mit à très rude épreuve les jeunes Etats d'Europe centre-orientale, dont les frontières et les appareils militaro-diplomatiques censés les défendre étaient souvent flottantes pour les premières, embryonnaires pour les seconds. Le choc de l'avancée soviétique brisa momentanément les liens entre les bénéficiaires des Traités de Paix : l'on vit les récents ennemis hongrois se rapprocher des Roumains sous égide française pour défendre la zone dans l'espoir de corrections au traité de Trianon1; Benès, le chef de la diplomatie tchécoslovaque, amorça une collaboration avec les Soviétiques2 tout en signant un traité anti-hongrois avec les Yougoslaves auquel il essaya d'intéresser aussi les Roumains.

L'apaisement survint en septembre : ce qui pouvait n'être qu'un répit fut employé à élaborer des systèmes d'alliances, en espérant l'appui de la Puissance française, qui se trouvait à la recherche d'un dispositif de revers depuis la perte de l'allié russe, dont Wrangel n'était plus que l'ombre. Si la notion de système englobe la cohérence, l'autosuffisance, la pérennité et en même temps la capacité de développement, il faut reconnaître que l'intégration des systèmes de sécurité de l'Europe centre-orientale et de la France souffre à la fois d'insuffisances et de déséquilibre. Ce dernier procède de l'inégal besoin que les deux termes ont l'un de l'autre : si la France peut pourvoir seule à sa sécurité sur le Rhin grâce aux garanties du traité de Versailles, la nouvelle Europe centrale a besoin de la tutelle française pour la garantir des Grandes Puissances révisionnistes : l'Europe centrale n'est pas indispensable à la sécurité du territoire français dans l'immédiat. Quant aux insuffisances géostratégiques de l'articulation entre les systèmes de sécurité des deux espaces, elles reflètent le déséquilibre fondamental : du côté français, on se refuse à envoyer des troupes pour défendre les pays d'Europe centrale après la saignée; quant aux bénéficiaires centre-européens des Traités, ils n'entendent pas faire de concession aux Puissances vaincues, et même aux autres Alliés auxquels des disputes peuvent les opposer, afin de soulager les nombreux points de friction et rendre leur système plus crédible aux yeux de Paris.

Pourtant, la situation particulière de la Roumanie, au croisement des préoccupations défensives de la France à l'égard de la Russie et de la vigilance face aux vaincus centre-européens, pouvait intéresser le Quai d'Orsay. Certes, l'alliance qui s'esquissait entre la Roumanie, la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie depuis décembre 1919 contre la Hongrie et la Bulgarie n'intéressait en rien la France, soucieuse de soustraire ces pays à l'influence des Puissances révisionnistes -en fait de préserver la Hongrie de la mainmise allemande.3 Mais le projet du conservateur Take Ionescu, qui se trouva à la tête de la diplomatie roumaine entre juin 1920 et décembre 1921, consistant à faire entrer la Pologne et la Grèce dans l'alliance défensive anti-hongroise, pouvait séduire indirectement Paris par le rapprochement polono-tchécoslovaque qu'il impliquait. Ainsi, toute crise comme celle de l'été 1920 eût été conjurée, puisque la Pologne n'eût plus été isolée en cas d'attaque russe non provoquée; surtout, le Quai d'Orsay pouvait espérer que l'intégration de Varsovie et de Prague dans un même système eut abouti, à terme, à une coopération contre l'Allemagne; enfin, l'entrée de la Grèce assurait le contrôle de Salonique, principal port de débarquement de matériel français à l'intention de l'Europe centrale par la voie ferrée stratégique qui menait à Lemberg par la Yougoslavie, la Transylvanie -qui avait été attribuée largement dans ce but à la Roumanie- et, si nécessaire, la Tchécoslovaquie. Quant à la Roumanie, elle y aurait gagné l'adhésion de la France à un système qui couvrait toutes ses frontières nouvelles face aux Hongrois, aux Bulgares et aux Russes.

La problématique principale des relations de sécurité franco-roumaines entre l'été 1920 et la fin de 1921 consista donc en un marchandage implicite : la France se rallierait à la Petite Entente anti-hongroise si Ionescu était capable d'y intégrer la Pologne et la Grèce. Y parviendrait-il face aux réticences de ses partenaires tchécoslovaque et yougoslave ?

I Vers un système centre-européen éclaté : l'échec roumain à intégrer la Pologne dans la Petite Entente (septembre - novembre 1920)
La victoire des Polonais devant Varsovie avait levé le dilemme roumain : le choix entre la protection de la Transylvanie au sein de la Petite Entente et celle de la Bessarabie en compagnie des Hongrois ne fut plus d'actualité. Mais Paris accepterait-elle la cristallisation de l'Europe centrale en vainqueurs divisés, qui avaient démontré leur totale incapacité à se mobiliser contre tout danger venant d'une Grande Puissance périphérique ?
Après la victoire polonaise, Ionescu s'efforça d'atténuer l'impression que la Petite Entente s'était formée contre les souhaits de la France en tentant d'élargir son champ à la Pologne et en la soumettant à l'approbation des Puissances occidentales.4 Il désirait rallier la France à une Petite Entente élargie, mais qui constituerait un flanc oriental défensif de l'Entente, et non une aile marchante anti-bolchevique : or Millerand et Paléologue souhaitaient encore une aide concrète à la Pologne et à Wrangel, contrairement à la Grande-Bretagne. Varsovie refusa donc le rapprochement avec la Petite Entente, surtout lorsqu'elle apprit l'hostilité de la France à son encontre.5

Millerand dut donc définir sa politique vis-à-vis de la nouvelle formation avec ces données contradictoires en main. Le 13 septembre, il rencontra Take Ionescu à Aix-les-Bains : les comptes rendus des deux hommes sont différents. Take Ionescu affirme que "Millerand ... est enchanté du projet d'une alliance défensive entre les cinq Etats : Pologne, Tchécoslovaquie, Roumanie, Yougoslavie et Grèce."6 L'opinion du Français aurait-elle à ce point changé ? Dans sa dépêche au Quai d'Orsay, le président du Conseil français enregistra les déclarations rassurantes de Ionescu sur la Petite Entente sans se prononcer; Ionescu aurait aussi accepté "d'éviter les négociations avec les bolchevistes"7, mais il désirait lier cette attitude à la signature, par les Puissances Occidentales, du traité bessarabe, que Millerand retardait pour obtenir une aide à Varsovie et un accord avec Wrangel.8

Toutefois, il semble bien que la perspective d'une Petite Entente à cinq eût quelque peu rassuré Millerand, qui télégraphia que "la politique roumaine tend[ait] à faire de la mosaïque d'Etats qui forme le centre de l'Europe un seul bloc et le travail de la Roumanie consist[ait] à faire le bloc aussi vaste et solide que possible."9 A l'inverse, le président du Conseil roumain, le populaire général Alexandru Averescu, lui demanda de renoncer à tout espoir d'un concours militaire roumain contre l'Armée rouge.10 La Pologne l'escomptait pourtant11 : en marginalisant la Petite Entente avec l'aide de Paris, le ministre polonais des Affaires étrangères, le prince Eustachy Sapieha, espérait rejeter la Roumanie du côté de la Pologne victorieuse.
En somme, la victoire polonaise était partiellement responsable du risque d'échec du projet d'unification centre-européenne sous égide française de Take Ionescu : comment eut-il pu en être autrement, alors que la Pologne n'avait aucun intérêt contre la Hongrie et en comptait plusieurs contre la Tchécoslovaquie ? Toutefois, sa victoire permit aussi de rallier Paris à une Petite Entente qu'elle espérait malgré tout étendre à la Pologne : puisque cette dernière n'avait plus besoin du secours hongrois, pourquoi ne pas participer à une entente des vainqueurs, ce qui supposait qu'elle renonçait à une nouvelle offensive orientale ?

Le changement de cabinet étaya ce raisonnement; en fait, l'arrivée de Georges Leygues en lieu et place de Millerand ne modifia la donne que parce qu'elle fut accompagnée d'un nouveau secrétaire général au Quai d'Orsay, Philippe Berthelot, qui avait les faveurs des Roumains12, en raison de son opposition à Paléologue et des amitiés qu'il avait contractées avec le personnel politique des Etats centre-européens. Berthelot ne fit qu'accentuer la tendance favorable à un abandon des entreprises orientales de la Pologne au bénéfice de la stabilisation centre-européenne autour de la Petite Entente. La baisse de tension avec Londres se vérifia à la Conférence des Ambassadeurs du 29 septembre, où l'on approuva la signature prochaine du traité bessarabe13; jusque là, Bucarest avait été soutenue par Londres, qui espérait que la reconnaissance de la Bessarabie à la Roumanie soustrairait celle-ci à la pression et à l'influence franco-polonaises contre Moscou.14

Sapieha se tourna donc vers le représentant de la France pour connaître de nouveau sa position.15 La réponse parvint rapidement : elle reflétait les vues de Berthelot sur un système défensif à l'est, largement ouvert aux petits vainqueurs centre-européens; elle fut donc favorable à "une paix acceptable avec les Soviets" et à la Petite Entente telle que l'envisageait Ionescu; le second volet ne laissa aucun doute sur le rôle de Bucarest dans la configuration que désirait Paris :

"Le ministre des Affaires étrangères polonais semble également penser que le gouvernement français serait opposé à l'accession de la Pologne au système politique surnommé "la Petite Entente" ... En réalité, une telle entente, si elle n'est dirigée contre personne, si elle se contente de s'assurer contre toute menace hongroise ou bulgare et cherche à renouer des liens économiques avec les anciens ennemis, avec l'Autriche en particulier qui a tant de peine à subsister, si elle est solidement basée sur l'exécution intégrale et loyale des traités de Versailles, de Saint-Germain, de Trianon et de Sèvres, ne peut avoir que la pleine approbation de la France. ... La Roumanie, qui souhaite l'alliance polonaise et y voit une garantie nécessaire, est toute indiquée pour rapprocher la Pologne et la Bohême et pour réaliser l'Entente à cinq, Serbes, Tchèques, Roumains, Grecs et Polonais, qui seule peut mettre ces pays à l'abri de tout risque et préparer la reconstitution pacifique de l'Europe centrale, en dehors de l'hégémonie allemande, à l'abri de la menace bolchevique, pour la plus grande sécurité des Alliés et de la France".16

Dans cette formulation nette et approuvée au plus haut niveau du rôle de l'Europe centrale dans la sécurité européenne, la Roumanie détenait la place essentielle d'intermédiaire entre les deux éléments principaux du système de revers français; Leygues le confirma au ministre de Roumanie, le prince Dimitrie Ghica, le 28 septembre.17

Après l'accord entre Paris et Bucarest sur la nature de la Petite Entente, la grande affaire du mois d'octobre 1920 fut la récompense de la Roumanie, donc la marche vers la signature du traité bessarabe : les Alliés scellèrent l'entrée de la Roumanie dans le cercle des nations satisfaites, dont la Pologne ne pouvait plus l'extraire pour une offensive contre la Russie. Son rôle de charnière entre la Pologne et la Tchécoslovaquie pouvait lui donner une importance certaine au regard de la diplomatie française, mais parviendrait-elle à réaliser ce rapprochement?
Ce projet risquait aussi de se heurter à la Grande-Bretagne et perdre ainsi une bonne partie de la valeur de la garantie que représentait l'entente cordiale entre les deux Puissances occidentales : Leygues donna l'assurance "que jamais la France ne se séparera de l'Angleterre".18 Take Ionescu décida donc d'emporter la décision à Londres et à Varsovie : fort de l'imminente reconnaissance de la Bessarabie roumaine, il se permit de mettre momentanément entre parenthèses le facteur anti-russe19, principal moyen de pression de la Pologne en vue d'une entente séparée avec la Roumanie et sans participation à la Petite Entente. Mais de nouvelles propositions de négociation russes rappelèrent à Take Ionescu le besoin que la Roumanie avait de la Pologne.20 La ligne choisie par le diplomate roumain fut la modération française, qui permettait de ne faire dépendre la possession de la Bessarabie ni d'une reconnaissance russe -en échange d'un abandon de la Pologne- ni d'une alliance offensive avec la Pologne, mais des seules Puissances occidentales. La Roumanie approuva donc les termes de la Convention bessarabe21, qui fut signée le 28 octobre.22
La réponse de Lloyd George à Ionescu rassura sur la solidarité avec la France mais comporta les réserves attendues sur l'intégration de la Pologne dans la Petite Entente.23 Ceci représentait un rude coup pour le ministre roumain et pour la diplomatie française, qui escomptait intégrer ses deux petits alliés anti-allemands dans un même cadre, tout en intéressant l'Angleterre à leur défense. A Prague le 29 octobre, Ionescu plaida aussi en faveur de l'intégration de la Pologne.24 Non seulement il échoua, mais il dut s'engager fermement avec la Tchécoslovaquie25 avant que la Pologne se fût prononcée sur son entrée dans la Petite Entente : l'ouverture polonaise ne se ferait que dans un cadre anti-hongrois.

Le voyage à Varsovie lui prouva que les Polonais n'avaient pas évolué non plus.26 Il appliqua la tactique de la minimisation de la solidarité anti-russe, mais les Polonais y parèrent en semblant accepter l'indifférence roumaine : Ionescu refusa de signer un traité séparé, mais reconnut qu'il était "prématuré d'envisager leur participation à la Petite Entente."27 Il en appela à l'aide de la France28, car les Polonais étaient en passe de réussir à retourner contre la Roumanie la pression que Take Ionescu espérait exercer sur eux : en utilisant l'imminence de leur paix avec les Soviets, ils laissaient la Roumanie seule face à la Russie avec son contentieux bessarabe non résolu. En effet, Tchitcherine avait réagi fermement contre la Convention bessarabe.29

La diplomatie roumaine se trouvait donc une fois de plus devant son dilemme de sécurité qui l'obligeait à opter entre l'est et l'ouest : la France appuyait l'unification dans un système de défense cohérent des deux préoccupations roumaines, mais Prague et Varsovie l'obligeaient à choisir. Bucarest para au danger le plus pressant, qui venait de l'est.
II Stabilisation du flanc oriental d'un système français en Europe centrale : l'alliance défensive polono-roumaine (novembre 1920 - mars 1921)
La Roumanie changea de position sur la question russe dans la deuxième moitié de novembre 1920 : la stabilisation du front polono-russe rendit à l'armée soviétique une disponibilité redoutable, dont la première victime fut Wrangel. Pour éviter son sort, Averescu proposa au chargé d'affaires français, Henri Cambon, d'organiser "pour le printemps une expédition militaire en Russie", à condition que les Occidentaux fournissent dix divisions30 et combattent, tandis que les Roumains assuraient la logistique et les arrières; l'attaché militaire, le général Victor Pétin, avoua son scepticisme et Averescu le caractère informel de sa suggestion.31

Averescu avait donc lancé un ballon d'essai, pour tester l'ampleur d'un éventuel appui français à la Roumanie. Pour tester aussi les Polonais, Averescu leur avait présenté un plan offensif vers l'est semblable aux plans de Pilsudski. Varsovie se dit pressée de signer avec les Roumains "une entente de caractère exclusivement défensif"; Sapieha envoya de suite le projet d'une convention militaire et Pilsudski nomma habilement le francophile général Stanislaw Haller pour en discuter les modalités à Bucarest.32 Mais n'était-ce pas une manoeuvre pour attirer la Roumanie dans une alliance offensive, tout en endormant la méfiance de la France ? Leygues approuva ce projet défensif.33

Averescu rejeta alors l'idée d'un concours de l'armée polonaise contre les Russes.34 Il avait simplement voulu faire aboutir son projet initial de traité défensif avec la Pologne et surmonter les réticences françaises à s'engager avec la Pologne en dehors de la Petite Entente; son plan irréaliste devait attirer la Pologne vers la Roumanie et inciter la France à recommander une modération à l'est que la Roumanie n'avait aucune intention de quitter. Averescu sortit la Roumanie de l'isolement face à la Russie dans lequel l'avait plongé la médiation pro-française de Take Ionescu : les ambitions de la Roumanie devaient s'adapter aux dangers directs qui menaçaient ses frontières. Le renouvellement des propositions russes de négocier mit un terme aux pseudo-projets roumains d'offensive.35
La marge de manoeuvre de Bucarest envers la France se trouva réduite : elle dut refuser à la fois aux Soviets des négociations séparées et aux Polonais un traité offensif. Paris réagit fermement à l'égard de la double dérive, des Polonais et des Roumains, par rapport à la politique française. Le 20 décembre, Berthelot mit en garde Daeschner :

"Notre action ne cesse de s'exercer pour empêcher toute imprudence du gouvernement polonais et toute initiative de sa part dans une reprise des hostilités avec les Soviets. Mais par contre, ... le gouvernement français verra avec faveur tout accord de caractère strictement défensif qui serait conclu entre la Pologne et la Roumanie, dont l'intérêt est identique à cet égard."36

Le lendemain, Leygues se prononça tout aussi clairement contre les négociations entre la Roumanie et les Soviets :

"Le gouvernement français ne pourrait donc que regretter les négociations envisagées. ... Je ne puis m'empêcher d'ailleurs de remarquer que M. Take Ionesco avait paru décidé à former un solide groupement de forces en servant d'intermédiaire pour l'entrée de la Pologne dans la Petite Entente, les gouvernements roumain et polonais se mettant d'accord entre eux pour concerter leur défense contre l'hostilité des bolcheviks, avec l'appui matériel et moral des Grandes Puissances et spécialement de la France (tout envoi de troupes occidentales étant exclu)."37

Les éléments de réponse roumains à ces deux inquiétudes françaises parvinrent avant même la réception des coups de semonce du Quai d'Orsay. Concernant les buts expansionnistes que la visite du prince Sapieha à Bucarest pouvait recouvrir, le chargé d'affaires roumain à Varsovie se montre rassurant : "il [n'était] question d'aucune alliance ni convention militaire avant la ratification de la paix de Riga"38, donc avant la stabilisation de la frontière polono-russe. Quant aux reproches de négociations avec les Soviets, Averescu résuma la situation : "la France est loin et les bolcheviks sont sur le Dniestr".39 Enfin, pour répondre au reproche français sur l'abandon du projet de Petite Entente élargie, Ionescu laissa paraître devant Daeschner un grand pessimisme, au point que ce dernier expédia le 28 décembre une dépêche intitulée : "échec probable de la Petite Entente".40
Le traité défensif avec la Pologne devint donc la priorité de la coopération franco-roumaine. La Roumanie attendit que la France eût engagé ses propres négociations pour bénéficier de son influence modératrice sur la Pologne et pour mesurer ses engagements envers la Pologne à l'aune de ceux de la France. Lors de la visite de Pilsudski à Paris, Ionescu tenta de sauver son projet d'entente centre-européenne globale41, cette fois pour éviter une entente franco-polonaise uniquement anti-allemande qui eût isolé la Roumanie à l'est.

Mais une note interne du Quai d'Orsay exprima un certain pessimisme concernant la capacité de la Roumanie à articuler ses deux futurs systèmes d'alliances, tâche qui devait plutôt revenir à la France.42 La déclaration du nouveau chef du gouvernement et ministre des Affaires étrangères français, Aristide Briand, le 20 janvier, fut donc de nature à rassurer la Roumanie tant sur la menace soviétique que sur le soutien aux "accords entre Etats sortis [du] démembrement austro-hongrois"43 Millerand, puis Briand, confirmèrent la convergence des vues françaises et roumaines44 et les discussions entre Sapieha, Berthelot et Ghica semblèrent harmonieuses.45

En fait, à Bucarest, Haller parapha un projet de convention militaire défensive qui convenait à la France, "après trois semaines de discussions laborieuses".46 Le 11 février, Ionescu envoya un long télégramme à Ghica avec prière de le montrer à Briand : c'était une justification du traité séparé avec la Pologne, mais il promit d'unifier, à terme, les deux systèmes d'alliances centre-européens.47 Seuls les militaires français exigeaient le rapprochement polono-tchécoslovaque préalable, car Foch continuait à trouver l'alliance polono-roumaine et l'appui promis par Prague insuffisants face au danger bolchevik.48 Benès donna des gages en rencontrant plusieurs fois Sapieha, mais en fait il tenta de détourner la Roumanie d'un traité garantissant les frontières orientales de la Pologne.49
Après la signature du traité franco-polonais, le 19 février, Berthelot en livra au ministre de Roumanie l'essentiel des clauses : il prévoyait un "plan concerté en cas attaque soit allemande soit russe", sans reconnaître les frontières orientales.50 Toutefois, Berthelot ne précisa pas que l'aide de la France contre la Russie serait seulement technique et matérielle. Cette conversation constitua le feu vert de la France pour un accord polono-roumain.

Sapieha quitta donc Paris plein d'espérances, mais dès son arrivée à Bucarest, Averescu et Ferdinand Ier firent pression dans le sens de la prudence.51 Dans la "Convention d'alliance défensive entre le Royaume de Roumanie et la République de Pologne", que les deux ministres des Affaires étrangères signèrent le 3 mars 192152, le point de vue roumain l'emporta : l'alliance était défensive, elle concernait les frontières orientales; une convention militaire devait fixer les modalités de l'assistance mutuelle; la prudence se manifesta dans les clauses sur la durée -cinq ans, mais avec possibilité de dénonciation au bout de deux ans- et dans celles sur l'obligation de se consulter en cas d'alliance avec un tiers : cette clause ne valait pas pour les alliances visant le maintien des Traités, ce qui exclut l'éventuelle alliance hongroise pour la Pologne, mais comprit les alliances en gestation de la Petite Entente pour la Roumanie et l'alliance française pour la Pologne. Le départ précipité de Sapieha témoigna de la déception polonaise de ne pouvoir exploiter immédiatement contre les Soviets la nouvelle alliance.53

L'accord militaire suivit : l'importance des forces que la Roumanie accepta d'engager à l'est, soit seize divisions, correspondait à son relatif isolement sur le front russe; ces engagements n'allaient d'ailleurs pas jusqu'au commandement unique54, chacun des partenaires sachant qu'il pouvait avoir d'autres obligations sur d'autres fronts éventuels.
En effet, si la France pouvait être satisfaite de la dimension défensive du traité, elle pouvait s'inquiéter des troupes que la Pologne pourrait mobiliser pour l'appuyer contre l'Allemagne. Quant à la Roumanie, elle avait aussi besoin de forces contre la Hongrie et la Bulgarie. Après avoir paré au plus pressé en signant avec Varsovie pour faire face à une Russie bolchevique conquérante, la Roumanie put envisager d'officialiser son rapprochement avec la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie. La tentative de restauration de Charles de Habsbourg en Hongrie précipita le processus de cristallisation de la Petite Entente et obligea la France à préciser la configuration de son système centre-européen.
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