1 – Définition du droit constitutionnel comme matière





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Chapitre 2 : L’État, et l’institutionnalisation du pouvoir
L’État, dans sa forme moderne, a permis la démocratie concrète. Pour les historiens, l’État moderne est né progressivement à partir du moment où le pouvoir central a pris le pas sur les féodalités. D’un point de vue juridique, l’État est le centre d’unité du pouvoir, une personne morale titulaire de la souveraineté mais différente des citoyens et des dirigeants. Chez les philosophes politiques, les visions sont différentes (pour les marxistes l’État est un l'appareil d'oppression, répressif au service de la classe dominante).
Section 1 : Les critères de l’État
1 – Un territoire délimité
Tout territoire est circonscrit par une limite qu’on appelle « frontière ».
A – Les fonctions politiques du territoire
Le territoire a deux fonctions principales :

  • Une fonction de rassemblement de la population : le cadre territorial permet de différencier les peuples, d’inscrire la nation dans une réalité concrète. Historiquement, la nation française s’est constituée par un travail de rassemblement territorial. Pour l’État, un territoire déterminé est le bienvenu.

  • Une fonction politique du territoire : il faut tracer les limites concrètes d’une influence, d’une autorité, d’un pouvoir. C’est un cadre de compétence de l’État qui se traduit par le fait que, sur un territoire déterminé, toute la population qui y vit est soumise à la règlementation des mêmes pouvoirs publics. Toute la population bénéficie d’une égale protection de leurs parts. Le territoire, c’est le moyen d’action de l’État.


B – La signification du droit de l’État sur son territoire
Approche métaphorique : nature d’un droit sur la personnalité de l’État. Les États se comportent un peu, vis-à-vis de l’extension de leurs territoires, comme les Hommes peuvent le faire dans le « Contrat social ». C’est ce qui a incité certains auteurs à voir un rapport de souveraineté. Certains auteurs se sont mis à considérer l’État autrement et ont donc considéré que le droit dont dispose un État sur son territoire serait une forme de droit réel, portant sur le sol, mais en même temps aussi un droit institutionnel. On peut dire que l’État produit des normes obligatoires dans un cadre géographique donné et à l’égard d’une population identifiable. C’est un champ qui relève de la sociologie ou de l’histoire. En droit, les personnes morales et physiques, lorsqu’elles sont rattachées par un lien de rationalité, sont dans un certain régime de droit. D’où la notion de la population.
2 – Une population identifiable
A – Le lien national
Une approche objective est nécessaire. Il faut qu’un ensemble limité et déterminé d’hommes soit soumis à un ordre juridique particulier, seul et unique à l’exclusion de tout autre. C’est la population d’un État. Parfois, le paradoxe – c’est ce qui unit ces personnes – se trouve sous la juridiction d’un sentiment juridique commun. En dehors de ce lien objectif, il peut y avoir de grandes différences au sein de cette population (différences linguistiques, économiques, mentalité, etc.) L’idée d’un vouloir-vivre ensemble est une idée subjective qui cimente une population. Le lien linguistique est d’une grande importance. C’est l’ensemble des éléments objectifs et subjectifs qui font que les gens font partie d’une même communauté.
B – Identification d’une population
Il faut faire la distinction entre population et peuple. Le droit international public fait beaucoup plus souvent référence au mot « peuple » qu’au mot « population ». Le traité de Rome évoque « les peuples européens ». En droit constitutionnel français, le mot « peuple » est également plus présent, même si dans notre Constitution, l’article 53 alinéa 3 fait référence au « consentement des populations ». En revanche, le préambule mentionne bien le principe de la « libre identification des peuples… ».
La question de « l’indivisibilité du peuple » a été posée au Conseil constitutionnel, qui a rendu une décision il y a une quinzaine d’année, sur le « statut de la Corse », dans laquelle il détaille ce qu’il faut entendre par « peuple français ». Il a ainsi censuré un article qui souhaitait faire un sort à part au « peuple corse, composante du peuple français ». Le Conseil ajoute que la référence faite au peuple français figure depuis deux siècles dans la Constitution, et que le concept juridique de peuple français a valeur constitutionnelle.
Distinction entre population et nation : la nation renvoie à l’idée d’un peuple structuré par l’État, le fait étant que la notion de nation serait antérieure à celle d’État. Dans un célèbre arrêt Nottebohm du 6 avril 1965, la Cour internationale de justice souligne que la nationalité est un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement, une solidarité effective d’existence, d’intérêt, de sentiment, joint à une réciprocité de droit et de devoir.
C – Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes
Le droit international public a longtemps consacré la notion de « libre disposition » des peuples (Charte des nations unies). Ce droit international public a toujours posé des limites à l’autodétermination, et interdit notamment la sécession d’un peuple lorsque celui-ci fait partie d’un État clairement constitué. Le droit interne n’ignore pas ces questions, le titre 12 de la Constitution française relatif à la communauté permet ainsi l’indépendance. Seuls les territoires d’outre-mer peuvent aujourd’hui s’autodéterminer. Le préambule de la Constitution de 1958 comporte un certain nombre de principes relatifs à l’autodétermination (cf. le statut de la Corse que le Conseil constitutionnel a clarifié). L’autodétermination passe par la frange de la population du territoire qui souhaiterait s’autodéterminer, et le territoire français (par référendum).
3 – Notion de gouvernement effectif
Traditionnellement, l’État est associé à un centre unique de pouvoir. D’un point de vue extérieur, la question de la légitimité de la force qu’il exerce est une question accessoire.
La puissance de l’État
Il faut que l’ensemble population-territoire soit soumis à une forme spécifique de pouvoir politique. Il est nécessaire que cette puissance publique soit sans partage. Cette puissance souveraine doit être dégagée de toute obligation d’autres puissances. Il faut qu’il y ait un sens unique de pouvoir.
B – La reconnaissance de la souveraineté
Les populations n’adhèrent pas toujours librement à cette puissance. Cette notion renvoie à l’acte selon lequel soit un autre État, soit une organisation internationale reconnaît l’existence d’une puissance souveraine. À certains égards, c’est la communauté internationale qui joue le rôle d’État. Il arrive parfois que plusieurs autorités se partagent la souveraineté sur un même territoire et une même population. À qui va aller la reconnaissance de l’État ?
Section 2 : Les formes de l’État
1 – L’État unitaire
C’est la forme d’État la plus répandue dans le monde et la plus simple. Elle se définit par une structure unifiée et une concentration plus ou moins affirmée du pouvoir.
A – La structure de l’État unitaire
L’État unitaire est celui qui, sur son territoire et pour la population qui y vit, ne comporte qu’une seule organisation politique et juridique, un seul appareil d’État qui sera doté d’indépendance et de souveraineté. Dans la forme d’État qu’est l’État unitaire, cette organisation politique et juridique est la seule à disposer de l’ensemble des compétences étatiques, ce qui a pour conséquence une liberté sans contrainte dans la détermination et la conduite de la politique nationale. Elle implique que les représentants de cet État soient en contact direct avec la société internationale, ainsi qu’avec les populations et l’ensemble des cadres administratifs et politiques qui structurent cet État. Elle se caractérise enfin par le fait que les gouvernants ne sont restreints ni pas la présence d’une organisation au-dessus d’eux qui pourrait être une tutelle, ni par aucune organisation inférieure qui pourrait se situer sur le territoire de l’État. Dans les temps historiques de l’affirmation de l’État, l’affirmation est le plus souvent passée par une centralisation forte.
L’État unitaire et les techniques de gouvernement
Il s’agit d’un État unitaire plus ou moins centralisé, on fait allusion au pouvoir de décision. À partir du critère de plus ou moins grande centralisation, il est possible d’évoquer différentes notions qui sont des modalités de l’État unitaire. On distingue centralisation et déconcentration. Affirmer qu’un État unitaire est centralisé, c’est affirmer qu’aucune décision ne sera prise en dehors du pouvoir central. On conçoit difficilement que l’administration centrale puisse prendre l’ensemble des décisions. L’idée d’une concentration totale poserait dans sa mise en œuvre des problèmes matériels. Les impératifs de la vie administrative ont nuancé la concentration par une certaine dose de déconcentration : aménagement des structures administratives de l’État, aménagement qui consiste pour une personne publique à confier à des représentants des pouvoirs délégués (pouvoirs qu’ils vont exercer au nom et pour le compte de l’État central).
Cette déconcentration se traduit par un aménagement du pouvoir, une certaine répartition des décisions à prendre et le niveau local du pouvoir central, celui où les agents vont intervenir. En France, l’autorité préfectorale incarne cette idée de notion déconcentrée de l’État. Le préfet est une figure de l’État central qui déconcentre ; on délègue au préfet un certain nombre de pouvoirs. Il existe donc des degrés variables. La décentralisation s’explique par des raisons techniques. Elle s’explique par des motifs plus profonds, elle relève d’un choix politique qui fait droit, qui reconnaît l’existence de certaines collectivités inférieures que l’on trouve au sein de l’État. Elle n’est pas étrangère à une approche technique. L’État reconnaît aux populations de certaines collectivités particulières une communauté d’intérêt qui se distingue selon les collectivités. L’État estime qu’il est de bonne politique de considérer que les populations doivent gérer ces intérêts-là ensemble, de façon autonome. Le corollaire fondamental de cette approche, c’est que les décisions qui intéressent les populations seront prises en son nom par l’autorité, qui aura pour caractéristique d’être élue par celles-ci. Dans un cadre de décentralisation, les affaires locales sont gérées par un représentant local élu par les populations. Attention toutefois, cela ne signifie pas que le maire ne peut pas avoir en charge en même temps un certain nombre de décisions qui relèvent de la déconcentration.
Un État même unitaire peut être plus ou moins centralisé. À partir du critère de la plus ou moins grande centralisation, on remarque des oppositions diverses :
Centralisation et déconcentration : affirmer qu’un État unitaire est centralisé revient à dire que toutes les affaires publiques sont traités par le pouvoir central, souvent la capitale. Une administration pour tout un territoire et toute une population entièrement concentrée + aucune décision en dehors du pouvoir central = asphyxie du pouvoir central (décisions inadéquates, tardives, inappropriées). On a injecté une dose de déconcentration dans l’État unitaire : aménagement des structures administratives, consistant pour une personne publique à confier à ses agents ou représentants dans certaines circonscriptions administratives des pouvoirs délégués, exercés au nom de l’État. Cette déconcentration suppose une répartition des tâches (cf. le préfet, qui agit en lieu et place de l’État). Le préfet est un agent qui prend des décisions de proximité, mais celles-ci auraient été prises dans les mêmes termes par l’État.
Déconcentration et décentralisation : la déconcentration s’explique par des considérations techniques alors que la décentralisation a des fondements/motifs politiques. Indissociable de la notion de collectivité territoriale, s’appuie sur l’idée selon laquelle les administrés sont liés par des intérêts communs et les affaires locales mieux gérées si elles sont prises en charge par les collectivités locales. Existence de collectivités reconnues en tant que telles dont les organes sont élus par les populations. Question idéologique, incarne une exigence de diversité en face du pouvoir central et le souci du respect de la liberté contre l’autoritarisme étatique, avec en arrière-plan une considération de la démocratie.
Pour une décentralisation territoriale réelle, quatre conditions sont nécessaires :

  1. L’existence de personnes publiques distinctes de l’État ayant une personnalité morale propre, un budget autonome, pouvant agir en justice contre l’État (différent du préfet qui appartient à l’État) ;

  2. L’origine démocratique ou élective des autorités (différent du préfet nommé par l’État) ;

  3. Une certaine distinction entre affaires locales et nationales (la loi pour l’État, les collectivités peuvent établir des règlements) ;

  4. Enfin une autonomie véritable par rapport au pouvoir central (le préfet représente l’État, il prend des décisions mais est supplanté par un supérieur, les actes émanant des collectivités ne sont pas subordonnés).


2 – La Confédération
A – La structure de la Confédération
Elle renvoie au groupement de deux ou plusieurs États dont chacun va conserver sa pleine et entière souveraineté. Elle n’est pas au sens strict un État, mais une association politico-juridique entre deux États distincts souhaitant maintenir ou renforcer une sécurité, deux États qui sont assez proches géographiquement. On neutralise les points de tension entre les deux États et on se renforce d’un point de vue extérieur. La Confédération, dès lors qu’elle relie deux États, repose sur un traité, le « pacte confédéral ». Elle fonctionne selon le régime de l’unanimité. Chaque État conserve sa pleine et entière souveraineté. Elle ne devient jamais elle-même sujette de droit international. La Confédération ne crée aucun espace intermédiaire qui s’interposerait à l’État. L’assemblée (la diète), qui représente les États confédéraux, se voit confier la gestion de certaines affaires.
B – Illustration historique de la Confédération
On dénombre de nombreux exemples de confédérations, qui représentent souvent une institution transitoire, pour le passage d’un État unitaire vers un État fédéral.
En voici deux illustrations :

  • La Confédération helvétique (plus ancienne) : trois cantons se sont associés au 13e siècle dans l’objectif de passer à dix cantons. Ce sont Napoléon et le Congrès de Vienne qui ont reconnu cette confédération, ensuite confirmée par la Constitution du 29 mai 1874. Aujourd’hui, la forme est un État fédéral qui repose sur une Constitution modifiée en avril 1999.

  • Les États-Unis : au lendemain de la guerre d’Indépendance (4 juillet 1776), les treize colonies anglaises (arrivées à bord du Mayflower) ont décidé d’un pacte d’association et, est donc née sur le sol américain une confédération de treize membres qui durera de 1776 à 1787, reposant sur les articles de la confédération, alliance perpétuelle dans laquelle chaque colonie garde son indépendance et sa souveraineté. Un organe unique appelé le Congrès rassemble les représentants des différentes colonies, et les décisions sont prises à l’unanimité. Cette confédération a plutôt mal fonctionné, le Congrès ayant trop peu de pouvoir pour prendre des décisions efficaces.


3 – L’État fédéral
A – Définition de l’État fédéral
Étymologie : le mot « fédération » indique un acte conventionnel, convention par laquelle deux ou plusieurs groupements politiques vont décider de constituer une structure commune. L’État fédéral est une structure composée, dont l’armature repose sur l’État, ce qui signifie que deux ordres constitutionnels distincts vont se superposer : un ordre constitutionnel fédéral et l’ordre constitutionnel de chacun des États composant la fédération. Les États qui composent cette nouvelle structure vont participer à la formation de la volonté fédérale, et vont en principe composer des champs de compétence. La question de la répartition des compétences entre cette « super structure » est essentielle pour trois raisons : dans un État unitaire, c’est la loi du parlement national qui détermine cette répartition des compétences, avec l’État fédéral, c’est l’autorité constituante (l’autorité de l’ordre constitutionnel supérieur) de la fédération qui décide de la répartition des pouvoirs entre les deux niveaux, sans oublier la détermination du critère de répartition des compétences.
Il peut exister trois grands modèles :

  • Les États fédérés gardent en principe tous les pouvoirs qui ne sont pas expressément confiés à la fédération. C’est la clé de répartition la plus classique et la plus logique.

  • Le modèle où finalement, par principe, à l’issue du pacte, les pouvoirs sont transférés des États fédérés à l’État fédéral, sauf pour ceux d’entre eux qui en ont expressément stipulé l’interdiction.

  • Le modèle du partage.

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