1 – Définition du droit constitutionnel comme matière





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2 – Le contexte démocratique
A – Les forces organisées
Les partis politiques : rapport particulier. Le bipartisme qui domine exclue les extrémismes politiques. Le schéma binaire classique renvoie dos à dos les républicains et les démocrates. La discipline de vote n’est pas aussi marquée. On peut assister à des clivages qui ne rendent pas compte des clivages classiques (démocrates vs. républicains). Le bipartisme n’est pas aussi marqué qu’en Grande-Bretagne. Les bases des deux grands partis sont relativement proches. Ces partis ne sont pas des partis de cadre structuré, mais ils se caractérisent par une forte décentralisation. Les instances nationales existent mais n’apparaissent que rarement. Les organisations locales ressortent plus. Rôle de désignation des candidats. Les partis sont décisifs, c’est le point de passage obligé. Les rôles de pression jouent un rôle structurant.
Rôle central des groupes de pressions : influence inversement proportionnelle à celle des partis politiques. Eux n’ambitionnent pas de prendre le pouvoir, ils cherchent plus à influencer le pouvoir. Ils défendent certains intérêts spécifiques et se présentent sous deux formes distinctes : certains sont bien structurés et institutionnalisés, d’autres restent plus informels, inorganisés. Regroupements objectifs (traits communs d’origine, ethnies, religions). Ils auront plus d’impact car leurs membres peuvent s’identifier à une cause particulière. Le fait que ces groupes de pressions plus volatils n’aient pas de structures n’empêche pas leur influence politique car ils peuvent constituer numériquement une masse (lobby). Les groupes de pression sont extrêmement influents, et ils sont reconnus et officialisés. Ils n’ont pas forcément le même rôle occulte qu’ont les groupes de pression en France (il y a un risque d’abus, mais tout se fait au grand jour). Tous les lobbies ont le droit d’influencer les groupes politiques. Les lobbies ont un statut beaucoup plus institutionnalisés qu’en France, car basés sur la professionnalisation. La plupart des lobbies vivent grâce à des cotisations et des donations, et un registre doit être déposé devant les deux chambres fédérales sur lequel figure le nom de tous les représentants des groupes de pression pouvant influencer les politiques. Il existe dans les projets en France l’idée d’un calque de ce qui ce passe aux États-Unis.
B – Le système électoral
Aux États-Unis, le rapport entre l’élection et la représentation est un rapport étroit, utilisé pour la désignation des fonctionnaires, comme pour l’élection des dirigeants, ainsi que pour les juges. La contrepartie, c’est que l’électeur américain est sollicité en permanence. Entre le niveau national ou local, l’électeur américain est toujours en campagne. On élit le président, le gouverneur, le shérif, le juge, le représentant du Congrès. L’abstentionnisme est souvent très fort (54 % avaient votés en 1992 pour l’élection du président). La législation électorale relève de la compétence des États fédérés. Le scrutin majoritaire à un tour est le plus souvent retenu.




Système des primaires pour désigner les candidats des deux grands partis à une élection. Le système des primaires est laissé à la discrétion des États fédérés. Pour cette raison, les systèmes retenus varient de façon aléatoire. On distingue différentes modalités concernant les primaires. Dans les primaires ouvertes, l’électeur peut se prononcer pour un candidat le jour même de l’élection alors que dans les primaires fermées, l’électeur s’inscrit et s’engage à l’avance à voter pour un candidat. Avantage démocratique : le choix des candidats est laissé à la discrétion des citoyens. La participation électorale peut être faible, et plus elle est faible, plus la crédibilité du candidat peut être remise en cause. Extraordinaire faiblesse de la base idéologique : d’autres vecteurs dynamiques prennent le relais (pouvoir de l’argent). De nombreux millionnaires américains peuvent ainsi devenir candidats. Moins il y a d’idées, plus la personnification du pouvoir est forte. En marge de l’élection, un certain nombre de techniques semi-directes existent : les procédures classiques populaires, qui permettent à un certain nombre de citoyens locaux d’aiguiller le vote des électeurs avec des projets ; système de veto collectifs. On dénombre en moyenne 15 000 référendums locaux par an aux États-Unis. À noter encore la procédure du « recall », qui veut que tout responsable public qui obtiendrait des fonctions grâce à l’élection puisse être destitué de sa charge par un vote populaire avant la fin de son mandat.
3 – La structure fédérale des États-Unis
A – Le système fédéral dans ses principes
Principe d’autonomie constitutionnelle des États fédérés. Les colonies comprenaient bien qu’il était de leur intérêt de se réunir selon un ordre structuré, mais elles ne voulaient pas se fondre dans la masse des États fédérés. L’autonomie suppose que chaque État fédéré soit doté d’un ordre juridique complet. Chaque État a ainsi une Constitution, des pouvoirs publics qui se ressemblent d’un État à l’autre (le plus souvent bicaméraux), un pouvoir exécutif, incarné par un gouverneur élu et qui dispose de pouvoirs plus ou moins importants selon les États. Il existe cependant des limites à l’autonomie des États fédérés, qui tiennent à la structure fédérale, qui fait que l’autonomie n’est pas la souveraineté. Le principe d’autonomie ne fait pas obstacle au principe de Constitution fédérale, supérieur à celle des États fédérés. L’ordre juridique est complet mais hiérarchiquement subordonné. La Cour suprême veille à ce principe hiérarchique.

La répartition des compétences repose sur un principe logique qui correspond à ce que la compétence des principes soit celle des États fédérés. James Madison, qui était fédéraliste, avait été le premier à dire que les pouvoirs dévolus au Congrès américain étaient plutôt modestes, et que le reste du pouvoir profitait aux États fédérés. Les premières tendances furent des tendances centralisatrices (méfiance des anti-fédéralistes qui ont cru bon en 1791 de proposer un 11e amendement, les pouvoirs non délégués à la fédération sont en principe réservés aux États fédérés ou au peuple).
B – Le fédéralisme américain dans son évolution
Il ne correspond plus à celui qu’avaient envisagé les pères fondateurs. L’évolution aux États-Unis est conforme à une évolution centralisatrice (les moments de crise et de difficultés sociales et économiques sont favorables à un pouvoir central). Problème majeur de la clause finale, alinéa ultime, qui donne au Congrès le pouvoir « de faire toutes les lois qui seront nécessaires et convenables pour mettre en exécution les pouvoirs précédemment énumérés, et tout autre pouvoir conféré par la Constitution au gouvernement des États-Unis ». À partir de cette clause, la Cour suprême américaine va développer deux théories (des pouvoirs implicites et des pouvoirs résultants). Ces deux techniques jurisprudentielles vont permettre au Congrès américain d’élargir ses compétences. La jurisprudence de la Cour suprême fut déterminante dans l’évolution du fédéralisme américain. Les choses furent largement tributaires du président de la Cour suprême. Une cour constitutionnelle est incarnée par des personnages dirigés par un président, et il se peut que les orientations jurisprudentielles de la cour évoluent au cours du temps.
Depuis la présidence de Roosevelt, en 1937, on a assisté, avec le « New Deal », à un renforcement de la centralisation, avec l’entrée en guerre des États-Unis. La guerre est presque toujours un ferment de centralisation. En réalité, on constate à la lecture de la jurisprudence que les grands équilibres prévus et voulus ont certes évolué, mais tout ne s’est pas réalisé de façon linéaire, et les critères de répartition des compétences entre le Congrès et l’État fédéral ont évolué dans le temps. On peut aujourd’hui dire que ce qui touche les individus dans leur vie quotidienne a plutôt été laissé par la jurisprudence à la discrétion des États fédérés. On constate un « fédéralisme coopératif », à la fois horizontalement et verticalement.
Horizontalement : les États fédérés coopèrent entre eux, parfois pour échapper à l’emprise fédérale ; ils passent entre eux des accords interétatiques, conclus par les gouvernements de deux ou plusieurs États fédérés, pour réaliser un certain nombre de projets communs. Ces accords entre États étaient limités géographiquement en raison des problèmes de frontières entre les États. Ces accords font typiquement partie de la modification de l’image des États-Unis, spécialement pour l’image environnementale.

Verticalement : de plus en plus, on assiste à une coopération qui veut que dans un même domaine de compétences, aujourd’hui, on assiste à un dialogue, une action combinée entre l’État fédéral américain et les États fédérés, ces derniers gérant l’application au niveau local. Si l’on est en présence d’une tendance centralisatrice, les dernières décennies ont permis d’affirmer un fédéralisme équilibré.
4 – Les rapports entre les pouvoirs
A – Les organes mis en place
La Constitution de Philadelphie prévoit la séparation des trois pouvoirs (en 1787).
Le Congrès : son organisation est duale et repose sur une approche bicamérale, due au fédéralisme lui-même. Les deux chambres siègent au Capitole à Washington (435 membres élus pour deux ans). Il tient une session annuelle qui commence le 3 janvier pour se terminer le 31 juillet de la même année. Les chambres ont un droit à s’ajourner. À côté des commissions permanentes, on trouve les commissions d’enquête, qui sont historiquement connues.
Le Sénat : chambre haute, composée de deux membres par État.
Commissions d’enquête : Commission McCarthy (1950), Commission Warren (après l’assassinat de JFK). Ces commissions peuvent auditionner, obliger des gens à témoigner, et rendent des rapports relayés par la presse, qui font ensuite tomber des têtes.


Les pouvoirs du Congrès : un pouvoir législatif, et un pouvoir budgétaire. L’article 1 section 7 de la Constitution attribue le monopole au Congrès. Le budget est contrôlé par une commission spéciale, la CBO (Congressional Budget Office), qui est d’une extrême efficacité, ayant réussi à rendre transparentes les communications faites par l’exécutif américain. Le Congrès exerce également le pouvoir de réviser la Constitution, au moyen des amendements qu’il peut prendre. Il jouit d’un pouvoir électoral supplétif, en cas de ballotage entre deux candidats à la présidence, et également, en cas de vacances de la vice-présidence (incapacité pour le vice-président de gouverner). Le pouvoir le plus important du Congrès, c’est le pouvoir dit « d’impeachment » (empêchement) du président américain. Il n’est pas prévu historiquement pour ne s’appliquer qu’au président, mais a vocation à s’appliquer à l’ensemble des fonctionnaires du service public. Il faut que deux organes s’entendent, et le président est destitué à la majorité des 2/3 des représentants du Sénat. Le Congrès a notamment une fonction de supervision du service public et de l’attitude des fonctionnaires fédéraux. C’est le Congrès américain qui autorise l’entrée en guerre des États-Unis.
Les pouvoirs du Sénat : il incarne l’esprit fédéral, et il a des pouvoirs spéciaux, et exclusifs de toutes autres compétences. Pouvoir de confirmation aux nominations des emplois fédéraux. Les fonctionnaires fédéraux sont le bras armé du pouvoir exécutif, ce sont des personnages stratégiques. Le président ne peut nommer qu’avec l’accord du Sénat. Ce pouvoir inclut la confirmation de la nomination des secrétaires d’État. Même chose pour les membres de la Cour suprême. Aujourd’hui, on ne compte que 6 500 fonctionnaires fédéraux environ choisis par le Sénat. Le Sénat intervient en matière diplomatique, et quand bien même le président ratifie des traités, ceux-ci doivent être approuvés par le Sénat. Les traités doivent être acceptés à la majorité des 2/3 (67 sénateurs). Les parlementaires bénéficient de conditions de travail très confortables (indemnités pour frais de secrétariat, immunité, etc.)
L’article 2 de la Constitution américaine prévoit que le pouvoir exécutif soit dirigé par un président. Les secrétaires d’État sont sous la tutelle du président américain. Au moment du vote pour l’élection présidentielle, les grands électeurs sont désignés toutes les années bissextiles, le nombre de grands électeurs est équivalent au nombre de parlementaires qui représentent chacun des États. Le collège des grands électeurs comporte 538 membres. En théorie, le mandat des grands électeurs n’est pas impératif, mais en pratique, c’est à partir de la majorité des grands électeurs qu’on pourra déterminer le président. La durée de la fonction est de quatre ans, et renouvelable une seule fois. Si le siège est vacant, le président est remplacé par le vice-président, qui est le président du Sénat. Le président détient un pouvoir règlementaire, et peut édicter des ordres exécutifs. En raison de son rôle, il est le chef des services publics et de l’administration fédérale dont il contrôle le fonctionnement. Il nomme à tous les emplois stratégiques de nature fédérale. Il est responsable de la politique étrangère. Il est aussi le commandant en chef des forces armées. Possibilité de réquisitionner des services, de suspendre des lois ordinaires pour des lois spéciales, en cas de crise. Droit de grâce, droit de veto. Le président peut révoquer un secrétaire d’État, sans l’accord du Sénat. Service présidentiel, composé du cabinet de la maison blanche, créée en 1939 sous Roosevelt, qui comprend un secrétaire général, des collaborateurs immédiats. Ce cabinet comporte environ 700 personnes. À côté du cabinet de la maison blanche, on retrouve les conseils du président, qui forment une forme de réseau (banque centrale, conseil économique, office de gestion du budget…)
La Cour suprême : l’article 2 section 1 énonce le pouvoir judiciaire des États-Unis. Il est confié à une Cour suprême. Elle est composée de 9 juges inamovibles nommés à vie par le président des États-Unis. Il a fallu attendre 1967 pour qu’une personne de couleur noire soit admise à la Cour suprême.
B – L’évolution historique de leur relation
Le système constitutionnel américain n’est pas présidentiel car les constituants de Philadelphie ont voulu éviter un pouvoir trop important au Congrès, ainsi qu’un pouvoir exécutif trop fort. Le président n’intervient donc qu’en deuxième place, et la Cour suprême en troisième place. L’évolution a fait basculer les qualifications, et on peut considérer que les États-Unis sont devenus progressivement un régime présidentiel. En 1884, alors que le futur président Wilson est professeur de droit constitutionnel à Princeton, il évoque un « gouvernement congestionnel » pour faire comprendre que le système de freins mis en place à Philadelphie ne fonctionne pas. Le Congrès est devenu le pouvoir prédominant. Dans la « Présidence impériale », en 1976, Arthur Schlesinger montre que le président agit comme un empereur. Comment passe-t-on d’un gouvernement congressionnel à un présidentialisme impérial en moins d'un siècle ? Quels sont les facteurs de cette évolution historique aux USA ?


  1. La force du Congrès au 19e siècle tient au fait qu'il avait développé des comités internes qui avaient une emprise considérable sur le président, notamment avec des personnalités consensuelles, modérées, peu enclines à redorer le blason du président.

  2. La fragilisation du Congrès. Elle se retrouve dans la plus part des démocraties industrielles à la fin du 19e siècle (loi d'airain, loi incassable à certains égards). Le Congrès n’a plus les éléments techniques pour faire face à la crise sociale et militaire, l'État gendarme se transforme en État providence. Il est jugé trop lourd concernant son mode de fonctionnement, de délibération.

  3. Les guerres mondiales propulsent les États-Unis dans un rôle de gendarmes du monde, et leur force militaire devient considérable. Le président a le droit de veto, qui s'applique à la totalité du texte et est une arme redoutable mais très violente, et donc peu maniable car pas très fini. Le président hésite souvent à employer le veto. Il est utilisé à des moments stratégiques de la présidence. Ce n'est pas une arme parcimonieuse pour autant. Roosevelt l’utilise 635 fois par an durant sa présidence. Ce veto n'a été dépassé que 632 fois, autrement dit effacé par le Congrès lorsque celui-ci revote sa loi à une majorité des deux-tiers. Le veto fait pression sur le Parlement pour qu'il confirme bien et à forte proportion sa loi. Il faut souligner que la coutume, pratique constitutionnelle, a fait naître un autre veto (Richard Nixon) : le « pocket veto », veto de poche. La Constitution prévoit que si un projet de proposition de loi n'est pas renvoyé avec un veto devant le Congrès par le président dans les dix jours qui suivent sa présentation, on considère la loi comme signée. Comme si elle était signée, la loi est promulguée. En revanche, il arrive dans certaines situations que le président soit amené à prendre sa décision dans un laps de temps qui ne dépasse pas dix jours (par exemple en fin de session parlementaire, les dix derniers jours). Que faire à ce moment-là ? Le président va développer une arme parallèle, il est considéré comme pouvant les garder dans sa poche, sans le renvoyer. Il fait savoir, sans redonner la loi au Congrès, qu'il garde la loi dans sa poche, qu'il utilise le veto de poche. C'est une façon de consolider le veto dans des circonstances particulières. Il faudra reprendre la procédure législative uniquement à l'année civile suivante par le nouveau parlement. Il crée un effet retard très embêtant pour le Parlement. C'est une menace supplémentaire pour le président contre le Congrès américain.

  4. Les messages du président qui caractérisent les relations entre les différents pouvoirs. Normalement, le président n'a pas de pouvoir législatif attribué au Congrès. Mais la Constitution américaine a permis au président de communiquer avec le Congrès par des messages pour faire le point sur l'union. C'est la signification de ces messages qui explique l'évolution de ce régime. Tous les semestres, le président envoie un rapport économique au congrès en lui demandant de légiférer sur un certain aspect de la politique. Ce message annuel est budgétaire, prolongement naturel de l'accaparement du pouvoir par le président. C'est un bilan de l'année en cours et un programme pour l'année à venir. Le message le plus important concerne l'état de l'union. Conçu à l'origine comme correspondant à une sorte de bilan, il informe de ce qui est arrivé dans l'année, et fait part de ce qui marche et de ce qui marche un peu moins. L'article de la Constitution dit que le président peut faire des recommandations au Parlement. Ce message est devenu un véritable message politique, pour ne pas dire un programme politique pour l'année suivante (bouleversement de l'économie générale de la présidence).


La pratique constitutionnelle a vu se développer des moyens pour le président. Faculté de « l’inpayment », de suspension budgétaire. Le pouvoir budgétaire du Congrès est énorme. Mais possibilité pour le président de suspendre des fonds prévu pour tel ou tel projet. Impact considérable pour le rôle du président et ses relations avec le Congrès. Possibilité pour le président d'adopter seul un certain nombre d'actes internationaux. Dans un certain nombre de domaines, le président retrouve une autonomie complète.
Réaction congressionnelle. Le Congrès peut refuser de voter les lois sans difficulté. C'est un moyen de pression considérable sur le président. Il peut aussi voter des lois autonomes. Il a seul l'initiative des lois, et peut le faire au mépris des lois du président. À chaque fois que le président a voulu contourner les pouvoirs du Congrès, il s'est heurté à des réactions très vives, et a dû composer avec lui (deux occurrences sous Nixon). Le Congrès est mis devant le fait accompli (avec la guerre du Vietnam) et adopte alors une loi sur le pouvoir de guerre qui oblige le président à obtenir systématiquement l'accord du Congrès pour intervenir en guerre selon le temps d'intervention. En 1974, le président utilise la loi de suspension des fonds de façon abusive, le Congrès vote une loi contrôlant l'usage des fonds contre le président des États-Unis.
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