Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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Max-André Delannoy Corps Techniques de l’Etat

Jérome Rieu Ecole Nationale Supérieure

des Mines de Paris

L’intercommunalité :
Une réforme qui cherche ses objectifs

Pilote : Mme Frédérique Pallez Juin 2003

Sommaire


Sommaire 2

Introduction 4

1 Une recette miracle... 6

1.1 Présentation de la loi Chevènement 6

1.1.1 Une loi novatrice... 6

1.1.2 ...et efficace 8

1.2 La potion magique : la création des communautés 11

1.2.1 L’incitation financière 11

1.2.2 L’importance de l’initiative locale 13

1.3 La croissance des communautés, ou comment éviter les coquilles vides 19

1.3.1 La contrainte financière 19

1.3.2 L’intérêt communautaire : une arme à double tranchant 21

2 ... mais pour quoi faire ? 23

2.1 Mise en perspective historique de l’intercommunalité 23

2.1.1 Révolution française : des paroisses aux communes 23

2.1.2 Révolution industrielle : l’enjeu des réseaux 24

2.1.3 Après guerre : reconstruire et assurer la sécurité 25

2.1.4 Les Trente Glorieuses : aménager le territoire 25

2.1.5 1971 : le modèle européen ? 26

2.2 Les objectifs de la loi Chevènement... 28

2.2.1 « Restructurer nos villes » 28

2.2.2 « Sauver nos communes rurales » 30

2.2.3 « Réduire les inégalités sociales » 31

2.3 ...ne sont peut-être pas ceux que l’on croit 34

3 Quel avenir pour l’intercommunalité ? 35

3.1 Deux axes de développement 35

3.1.1 La coquille vide 35

3.1.2 L’efficacité technocratique 37

3.2 Vers une troisième voie ? 38

3.3 La pérennité de la recette miracle 40

3.3.1 Le volet financier 40

3.3.2 Ménager les élus locaux 40

3.4 Le contexte géographique local 42

3.4.1 Les difficultés particulières liées à la ruralité  42

3.4.2 La structuration autour d’un centre 43

3.4.3 Le cas de l’Ile de France 43

Conclusion 45

Remerciements 46

Bibliographie 48



Introduction


« La commune est le berceau de la démocratie », disait Tocqueville. Avec ses 36 673 communes et autant de maires et ses 512 851 conseillers municipaux, la commune est indéniablement le lieu de vie démocratique le plus important de notre pays. D’ailleurs, on dit souvent que s’ils ignorent fréquemment le nom de leur député ou du président du conseil général, les Français connaissent toujours deux élus : le président de la République et leur maire. C’est à ce dernier qu’ils s’adressent pour tous les problèmes de la vie quotidienne qu’il s’agisse d’une poubelle non ramassée ou la demande d’une place en crèche.
Pourtant, ce maillage démocratique cache des déséquilibres importants. Plus que leur nombre, la question des écarts démographiques entre communes est centrale. On compte ainsi 21 574 communes métropolitaines de moins de 500 habitants, c’est à dire que 60% des communes ne regroupent que 8% de la population. 4085 communes ont moins de 100 habitants et 4 communes ne compte aucun habitant mais subsistent en souvenir de la guerre 1914-18. A l’inverse, il n’y a que 36 communes de plus de 100 000 habitants. Ces déséquilibres démographiques s’accompagnent de déséquilibres démocratiques. Ainsi, sur les 512 851 conseillers municipaux français, 368 775 gèrent 30 919 communes de moins de 1 500 habitants. 72% des conseillers municipaux sont donc élus par 12% de la population. A l’inverse, un quart des conseillers municipaux ont été élus par les trois quarts de la population et gèrent 5 300 communes urbaines. Dans une commune de 99 habitants, il y a un conseiller municipal pour 11 habitants, dans une commune de 300 000 habitants, un conseiller pour 4 600 habitants. Comparativement la représentation démocratique est donc très faible en milieu urbain.
La population française vit de plus en plus dans les villes. La population rurale qui représentait 47% de la population en 1936 n’en représente plus que 24,5%. Plus de 30 millions d’habitants se concentrent aujourd’hui dans 152 aires urbaines de plus de 150 000 habitants. La commune est-elle toujours dans ce contexte l’échelon adapté pour fournir la base de notre structure territoriale ? Que reste-t-il du berceau de la démocratie ? N’est-ce pas un échelon, à la fois trop petit pour traiter la plupart des problèmes d’aujourd’hui et en même temps souvent trop grand, notamment en milieu urbain, où la majorité de nos concitoyens se concentrent aujourd’hui, pour constituer un véritable échelon de proximité ?
Ces questions sont au cœur des réflexions politiques actuelles. D’un côté, on cherche à se rapprocher des citoyens, notamment dans les grandes villes. Ainsi, la loi sur la démocratie de proximité votée en 2002 prévoit la mise en place obligatoire dans toutes les grandes villes de conseils de quartier, constitués d’élus, de citoyens et d’acteurs locaux (entreprises, associations,…), ainsi que d’un adjoint au maire chargé spécifiquement de chacun des quartiers. D’un autre côté, les communes étant souvent trop petites pour un grand nombre de questions qui se posent à elles aujourd’hui, on cherche à les regrouper dans diverses structures. La problématique de l’intercommunalité a été d’ailleurs prise en compte très tôt, puisque les premières structures intercommunales datent du dix-neuvième siècle. A l’inverse, le traitement des questions de déficit démocratique est beaucoup plus récent et vient plutôt en réponse à la crise très actuelle que connaît notre système de représentation politique.
Si l’intercommunalité n’est pas une question nouvelle, pourquoi s’y intéresser aujourd’hui ? Parce que, après de nombreuses tentatives qui se sont soldées par des échecs ou au moins des semi-échecs, la réussite surprenante d’une initiative législative frappe. Avant 1992, l’intercommunalité fonctionnait surtout dans des syndicats intercommunaux, qu’ils soient à vocation unique (SIVU) ou multiple (SIVOM), syndicats qui représentaient une forme d’intercommunalité très peu intégrée. La loi ATR (Aménagement du Territoire de la République) de 1992 et celle relative « à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale » semblent parvenir à mettre en place, à grande échelle, une intercommunalité intégrée. Pourquoi ce succès ? Qu’annonce-t-il pour la suite ?
Comprendre l’intercommunalité telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui à la suite des lois de 1992 et de 1999, c’est d’abord s’interroger sur les ingrédients de leur réussite. Si ces lois ont abouti en quelques années à la généralisation sur le territoire français des structures qu’elles mettent en place, c’est d’abord grâce à leur pragmatisme. L’argent et le respect des libertés locales sont les deux ingrédients principaux de la recette miracle. Ces deux ingrédients sont à nouveau utilisés pour s’assurer que les structures créées ne restent pas des coquilles vides mais exercent au contraire une réelle action.
Mais comprendre la méthode utilisée par les lois de 1992 et 1999 et appréhender son efficacité ne répond pas à la question des objectifs. Si quelques idées de cette introduction donnent une première réponse justifiant l’utilité du regroupement intercommunal, il faut comprendre pourquoi les syndicats intercommunaux ne pouvaient plus suffire à traiter la question et pourquoi une loi si incitative a été nécessaire. Une mise en perspective historique permettra de voir comment les diverses formes d’intercommunalité mises en place depuis le dix-neuvième siècle ont toutes répondu à une problématique de leur temps. « Restructurer nos villes », « sauver nos campagnes » et « réduire les inégalités » sont les trois objectifs affichés de la nouvelle intercommunalité. Si ces trois objectifs paraissent pertinents, la méthode retenue pour la mise en place de l’intercommunalité ne permet pas toujours de les remplir. Dès lors, naît l’idée qu’un quatrième objectif, caché, pourrait chercher à aboutir à une quasi-disparition des communes.
Pour mettre à jour cet objectif dissimulé, il faut s’interroger sur l’avenir de ces communautés. L’observation de quelques structures intercommunales permet de dégager deux axes de développement : l’un laisse à penser que les communautés créées resteraient des coquilles vides, faisant de la loi Chevènement une énième tentative de regroupement de communes sans résultat probant ; l’autre envisage des structures intercommunales de plus en plus fortes, ce qui, sans réforme, entraînerait une diminution de la démocratie locale. Cette évolution duale pourrait être évitée par l’institution de l’élection au suffrage universel du conseil exécutif des nouvelles structures intercommunales. Dans ce cas, le succès de la réforme ne serait pas encore assuré et dépendrait de la pérennité de la recette miracle décrite en première partie et du contexte géographique local. L’évolution pourrait, en particulier, être différente pour nos villes et nos campagnes.


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