Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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3.4Le contexte géographique local


Il faut d’abord souligner ici la très grande diversité des situations locales, en relation avec le contexte géographique (villes ou campagnes, grandes ou petites agglomérations, territoires urbains ou périurbains, soumis ou non à d’importantes pressions foncières, aires urbaines mono-centriques ou systèmes urbains multipolaires, grandes régions urbaines…), ou en fonction du jeu des acteurs locaux (existence ou absence d’une tradition de coopération intercommunale et d’une culture de planification). Nous nuançons donc ici les conclusions peut-être trop uniformisantes tirées dans cette étude.

3.4.1Les difficultés particulières liées à la ruralité 


On a dit, surtout sur les bancs du Sénat, que la loi Chevènement était conçue pour les villes et délaissait le monde rural. Jean-Pierre Chevènement s’est efforcé de montrer qu’il voulait « sauver nos communes rurales » (cf. infra). Cependant, les incitations sont plus fortes, sans doute car plus justifiées, dans les communautés d’agglomération que dans les communautés de communes, structures de choix pour le monde rural. La difficulté pour le monde rural de s’approprier cette réforme en est d’autant plus difficile que, en revenant à notre analyse précédente, il souffre en plus de plusieurs handicaps.
D’une part, l’éclatement géographique ne rend pas évidente la notion d’intérêt commun. Si en ville, il suffit parfois de traverser la rue pour changer de commune, en milieu rural certaines communes sont distantes de plus de 10 km rendant ainsi la notion de communauté d’intérêt beaucoup moins immédiatement appréhendable par le citoyen de base.
D’autre part, le manque de moyens empêche les communautés de communes de recruter des fonctionnaires de talent dont la détermination permettrait de faire avancer les projets communs. Les élus doivent donc souvent assumer seuls la charge de travail, et l’arbitrage entre les tâches municipales qui seront sanctionnées par le vote de la population et les tâches communautaires est rarement en faveur de l’EPCI. Cette pénurie de moyens ne facilite pas non plus l’inventivité pour trouver des projets qui, sans être grandioses, permettraient à la communauté de trouver son identité.
Enfin, le profond attachement des Français à leur commune est surtout marqué en milieu rural où le fronton de la Mairie sur la place du village reste sacré et où le maire a une place essentielle dans la vie quotidienne de la commune. Cet esprit de clocher plaide en faveur du maintien à tout prix de la commune et rend méfiant vis-à-vis de toute tentative de rationalisation de la gestion locale.
Il manque donc de nombreux atouts au milieu rural pour que le succès de cette réforme dépasse le stade de la simple mise en commun de moyens, qui, sans satisfaire le dogme du regroupement des communes à tout prix, constitue peut-être pour l’instant une solution suffisante à défaut d’être raisonnable si on met en regard le coût de la potion magique et les effets qu’elle produit.

3.4.2La structuration autour d’un centre


Comme indiqué par Jean-Pierre Chevènement à l’Assemblée Nationale en 1999, son projet de loi visait à structurer les aires urbaines telles que définies par l’INSEE en des communautés d’agglomération mais aussi les espaces ruraux autour d’un bourg centre ou d’une petite ville. La question de la ville centre est donc au cœur de la stratégie. L’étude des périmètres des structures en première partie nous a montré que les communautés créées ne répondent pas toutes à cette logique. La structuration autour d’une commune centre présente des atouts mais aussi des handicaps pour la communauté.
Les atouts sont assez évidents : les territoires vécus sont bien structurés autour d’un centre où les enfants vont à l’école, au collège ou au lycée, où les foyers font leurs courses, travaillent et se distraient. La coïncidence des territoires vécus et des structures de gestion est un atout indéniable pour la rationalité de la gestion de la vie quotidienne (transport par exemple) et de la planification des projets.
Cependant, on a évoqué en première partie la peur de la ville centre. En effet, les communes limitrophes revendiquent leur différence et sont réticentes à s’allier avec la ville centre dans un mariage déséquilibré par lequel elles se sentent absorbées par la ville centre. Cela est d’autant plus vrai au niveau des élus locaux qui n’ont pas tous le même poids : même s’il n’a pas la majorité politique c’est le plus souvent le maire de la ville centre qui prend la tête de la communauté. Pour exister par elle-même, la communauté devrait se trouver une identité qui la différencie de la ville. Cela constitue une difficulté supplémentaire pour « sacraliser » la communauté aux yeux de tous, mais est-ce nécessaire ?

3.4.3Le cas de l’Ile de France


L’Ile-de-France constitue un cas particulier pour l’intercommunalité. Si la carte montrée en première partie montre un grand retard de l’Ile-de-France en terme de couverture territoriale par les ECPI à fiscalité propre, la coopération intercommunale y est ancienne et très forte avec des syndicats intercommunaux qui gèrent les transports, l’adduction d’eau, l’assainissement….
L’agglomération parisienne est une très grande couronne centrée autour de Paris ainsi que le montre la carte des aires urbaines de l’INSEE. La logique voudrait donc que l’on crée une communauté urbaine de Paris regroupant les 10 millions d’habitants de l’agglomération. Outre le fait que le gouvernement ne souhaite pas donner plus de 800 millions d’euros par an de DGF à la région la plus riche de France, la taille de la structure serait trop importante pour y gérer des affaires qui sont aujourd’hui de ressort communal. D’ailleurs, lors de la préparation du projet de loi, il était question d’exclure explicitement du projet l’agglomération parisienne. Tel n’a pas été le cas mais les préfets n’avaient pas pour consigne de faire créer des structures intercommunales.
Aujourd’hui, des communautés d’agglomération se créent tout autour de Paris, chacune regroupant une population de l’ordre de 100 000 habitants. Le succès de certaines structures comme Plaine Commune autour de Saint-Denis incitent des villes voisines confrontées aux même problématiques de développement à se regrouper pour traiter ensemble et de manière équilibrée (ici, pas de ville centre, les communes ont des tailles comparables) les questions de politique de la ville et de développement économique. Ces intercommunalités ont des moyens importants et peuvent se doter de structures fortes pour mettre en place des grands projets.
La coopération avec Paris se fait par le biais de convention de coopération sur des sujets précis ou par les syndicats qui subsistent pour gérer techniquement et à très grande échelle certains services publics.


C’est une lapalissade que de dire qu’il y a autant de situations différentes que de communautés créées même si nous avons tenté d’établir une typologie de ces structures. La loi, si elle propose trois structures : communautés de communes, d’agglomération et urbaines, entretient le rêve unitaire d’un modèle unique d’organisation. Cependant des aménagements ou des concessions seront encore nécessaires pour que, dans chaque cas, l’intercommunalité puisse tenter de répondre au mieux aux objectifs qu’elle se fixe. Gageons donc que l’évolution sera différenciée notamment pour nos villes et nos campagnes.


Conclusion



Après l’attribution de compétences propre et la levée de l’impôt, l’élection au suffrage universel direct de l’exécutif communautaire constitue le dernier pas vers un nouvel échelon de collectivité territoriale. Cela bouleverse l’équilibre, la communauté devient très politique. Si la recherche du consensus prévalait, l’exécutif est désormais redevable devant les électeurs des promesses de campagne. Cette émergence d’un pouvoir plus fort s’accompagne de la mise sous tutelle des communes dont les mairies ne sont bientôt plus que des services déconcentrés de l’intercommunalité. Bien sûr, on conserve le maire dans son rôle symbolique d’officier d’état civil, et la mairie dans celui de permanence sociale. Le conseil municipal ne rend plus que des avis consultatifs. Les communautés deviennent l’échelon territorial de base. Les grandes agglomérations ont enfin une structure qui leur permet d’exister au plan européen.
Voilà brossé à gros traits le scénario de politique fiction que nous envisageons pour l’avenir. C’est le rêve inavouable que certains esprits rationnels espèrent voir se réaliser par le détour de l’intercommunalité. Cette révolution tranquille a besoin de temps, l’avenir de cette réforme n’est pas définitivement inscrit dans le marbre et les voies de l’intercommunalité sont diverses. Il appartient au gouvernement de fixer le cap et de ne pas continuer à naviguer à vue en repoussant sans cesse l’échéance du débat institutionnel.

Cette étude s’est essentiellement intéressée aux mécanismes de cette réforme qui nous semble basée sur une nouvelle forme d’État : un État incitatif et non plus autoritaire, un État pragmatique acceptant de renoncer à sa rationalité jacobine. Cependant, si ce mode de réforme est générateur d’une certaine efficacité, ne risque-t-il pas de conduire à l’oubli de certains principes républicains fondateurs : unicité des structures et égalité entre tous ?


Remerciements


Nous tenons à remercier notre pilote Frédérique Pallez qui nous a aidés à prendre du recul et à structurer nos réflexions ainsi que tous ceux qui nous ont fait part de leur témoignage sur l’intercommunalité :

Claude Bartolone, ancien ministre de la ville, maire de Pré-Saint-Gervais, député de Seine-Saint-Denis
Marie-Christine Bernard-Gélabert, adjointe au directeur de la décentralisation et des relations avec les associations, les territoires et les citoyens de la Ville de Paris ; auteur de Intercommunalité, mode d’emploi
Dominique Brachet, directrice de la mission intercommunalité de l’Association des Maires de France
Jérôme Brunet, directeur général des services de la communauté de communes du Val d’Indre
Dominique Bur, Directeur Général des Collectivités Locales
Michel Charasse, ancien ministre, sénateur du Puy de dôme, conseiller général du canton de Chateldon, maire de Puy Guillaume
Valérie Châtel, directrice générale adjointe de la communauté urbaine de Lille en charge des ressources humaines et de l’organisation
François Dagnaud, adjoint au Maire de Paris, chargé de l'administration générale, des ressources humaines, de la décentralisation et des relations avec les mairies d'arrondissement
Maryline Delande, responsable du développement économique de la communauté de communes du Val d’Indre
Marine Dorne-Corraze, directrice des ressources humaines de la Caisse des dépôts et consignations
Patricia Dubois, technicienne travaux/urbanisme à la communauté de communes du Val d’Indre
Jean-Pierre Duport, ancien directeur de cabinet de Jean-Pierre Chevènement, ancien préfet de la région Ile-de-France, président de Réseau Ferré de France
Eric Freysselinard, directeur adjoint du cabinet du ministre délégué aux libertés locales
Carole Le Gall, directrice du développement économique à la communauté urbaine de Nantes
Monique Leprêtre, directeur des collectivités locales de la préfecture de l’Essonne
Philippe Mallard
Pierre Mauroy, ancien premier ministre, sénateur du Nord, président de la communauté urbaine de Lille
Francis Melon, maire de Mérignies, vice-président de la communauté de communes du pays de Pévèle
Luc Monnet, conseiller général, maire de Templeuve, président de la communauté de communes du pays de Pévèle
Pierre Palat, maire de Sorigny, président de la communauté de communes du Val d’Indre
Philippe Pion, directeur général adjoint de la communauté d’agglomération Plaine Commune en charge du développement économique
Robert Pistre, maire de Nages
Henri Prévôt, conseiller municipal de Sainte-Geneviève des Bois
Benoît Ribadeau-Dumas, conseiller du Premier Ministre pour la décentralisation
Aurélien Rousseau, directeur de cabinet de Pierre Mansat, adjoint au Maire de Paris chargé des relations avec les collectivités territoriales d’Ile-de-France
Liliane Sardais, directrice générale adjointe de l’EPA Plaine de France
Michel Thénault, ancien directeur général des collectivités locales, préfet d’Alsace
Laurent Théry, directeur général des services de la communauté urbaine de Nantes
Jeanne-Marie Vollemaere, directrice générale adjointe de la communauté urbaine de Lille en charge de l’administration générale
René Vandierendonck, maire de Roubaix, vice-président du conseil régional Nord-Pas-de-Calais, vice-président de la communauté urbaine de Lille en charge des contrats de ville
Jacques Vernier, maire de Douai et président de la communauté d’agglomération de Douaisis

Bibliographie


Rapport à l’Assemblée Nationale sur le projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale par Gérard Gouzes, janvier 1999
Rapport au Premier Ministre « Refonder l’action publique locale », commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy, octobre 2000
Rapport au Sénat sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité par Daniel Hoeffel, 2001
Rapport au ministère délégué aux libertés locales sur la « mise en cohérence des trois textes relatifs à l’intercommunalité, à l’aménagement du territoire, à la solidarité et au renouvellement urbain » par Dominique Schmitt, décembre 2002
Les collectivités locales en France, notice de la documentation française, juin 2002
Le modèle français de décentralisation : mirage d’un jour ou révolution de velours ? par Loïc Amans et Franck Demaille
www.amf.asso.fr
www.intercommunalite.com
www.dgcl.interieur.gouv.fr



1 Notons que la TPU ne s’applique pas forcément aux communautés de communes qui peuvent conserver le régime de la fiscalité additionnelle.



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