Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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1Une recette miracle...


La loi Chevènement de 1999, « relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale », a modifié la nature de l’intercommunalité. Elle avait été annoncée en 1992 avec la loi relative à « l’aménagement du territoire de la République », dite loi ATR, qui a véritablement enclenché le processus de création de structures intercommunales à fiscalité propre. Ces dernières demeuraient, avant cette loi, en nombre marginal et étaient surtout représentées par les communautés urbaines qui existaient depuis 1966.
Dans cette partie, nous nous proposons d’étudier les mécanismes des lois ATR et Chevènement qui se sont traduites par un formidable succès en terme de nombre de structures créées, contrastant avec les tentatives précédentes de mise en place d’une intercommunalité intégrée. Les communes sont ainsi fortement incitées à se regrouper dans des structures intercommunales à fiscalité propre grâce, d’une part, à des mécanismes financiers et, d’autre part, au fait que l’Etat est peu regardant sur les périmètres choisis, laissant une grande part à l’initiative locale. Par ailleurs, l’Etat a inséré dans la loi Chevènement d’autres mécanismes qui, eux, inciteront les structures intercommunales créées à la croissance (c’est à dire à une intégration plus poussée), notamment en milieu urbain. Ces incitatifs sont là aussi avant tout financiers. Ils s’accompagnent de l’arme de l’ « intérêt communautaire », mécanisme décisionnel que nous décrirons plus loin.

1.1Présentation de la loi Chevènement


La loi Chevènement de 1999 a été annoncée par la loi ATR de 1992. Cependant, nous nous concentrerons désormais sur la loi de 1999 qui reprend, accentue ou simplifie les mécanismes de la loi de 1992. Après une brève présentation de la loi, nous verrons qu’elle s’est traduite par un formidable succès en terme de nombre de structures intercommunales créées.

1.1.1Une loi novatrice...

1.1.1.1L’intercommunalité à fiscalité propre


La loi Chevènement modernise et simplifie l’intercommunalité à fiscalité propre à distinguer de l’intercommunalité pratiquée dans les syndicats intercommunaux. Les ressources de ces derniers proviennent de dotations des communes et ils ne lèvent pas l’impôt. Les structures intercommunales à fiscalité propre sont, elles, des personnes fiscales à part entière puisqu’elles se voient reconnaître le droit de lever l’impôt et donc d’en voter le taux. Jusqu’à la loi Chevènement, les structures intercommunales à fiscalité propre votaient des taux additionnels d’imposition sur les quatre taxes locales, à savoir la taxe d’habitation, la taxe professionnelle, et les taxes sur le foncier bâti et non bâti. La loi Chevènement fait le choix de spécialiser les taxes en fonction des structures : désormais la taxe professionnelle sera dévolue aux structures intercommunales (on parle alors de taxe professionnelle unique, ou TPU) alors que les communes conserveront les trois autres taxes locales1.
Remarquons tout de même que, comme les syndicats intercommunaux, les structures créées par la loi Chevènement restent des établissements publics. On parle d’établissements publics de coopération intercommunale ou EPCI. Un EPCI est régi par trois grands principes :

  • Un principe de spécialité : contrairement à une collectivité territoriale, il n’a pas de compétence générale, il n’est autorisé à traiter que les compétences qui lui sont transférées.

  • Un principe de rattachement : un EPCI est obligatoirement rattaché à une personne publique, en l’occurrence, ici, aux communes.

  • Un principe d’exclusivité : si les EPCI ne sont autorisés à s’occuper que des compétences qui leur ont été transférés, ils ont, en revanche l’exclusivité de ces compétences.

1.1.1.2Les trois structures intercommunales et leur fonctionnement


Fidèle à son ambition de simplifier la coopération intercommunale à fiscalité propre, la loi Chevènement limite le nombre de structures possibles à trois.

  • Une communauté urbaine peut être créée par tout ensemble de plus de 500000 habitants. Cette structure existait depuis 1966 mais avec un seuil de population beaucoup plus faible : ainsi la communauté urbaine d’Alençon n’a guère plus de 50000 habitants. Si les communautés urbaines préexistantes à la loi peuvent continuer à pratiquer la fiscalité additionnelle sur les quatre taxes locales, les communautés urbaines nouvellement créées, connaîtront, elles, le régime obligatoire de la taxe professionnelle unique.

  • Le régime de la communauté d’agglomération est réservé aux ensemble de plus de 50000 habitants comprenant au moins une ville centre de plus de 15000 habitants ou le chef-lieu d’un département. La communauté d’agglomération est la seule structure réellement nouvelle de la loi Chevènement. Elle remplace les communautés de villes de la loi ATR dont le nombre était resté insignifiant. Toutes les communautés d’agglomération connaissent le régime obligatoire de la taxe professionnelle unique.

  • La création d’une communauté de communes n’est soumise à aucun seuil de population. Cette structure existe depuis la loi ATR. Une communauté de communes peut choisir le régime de la taxe professionnelle unique ou celui de la fiscalité additionnelle sur les quatre taxes locales.

Le schéma prévu dans la loi est donc clair : les très grandes métropoles (Lille, Lyon, Marseille, Bordeaux,...) choisiront la communauté urbaine ; en milieu urbain, la communauté d’agglomération sera la structure pertinente alors que la formule de la communauté de communes constituera la solution de choix pour le milieu rural.
Communautés urbaines, d’agglomération et de communes fonctionnent selon le même schéma. Chacun des conseils municipaux des communes membres de l’intercommunalité élit un certain nombre de conseillers communautaires parmi ses membres. Ce nombre dépend de la population de la commune concernée selon des règles définies par les communes et sur lesquelles elles s’accordent. Par exemple, un délégué communautaire par commune plus un par tranche commencée de 2000 habitants. Ainsi, les petites communes sont souvent sur-représentées dans les conseils communautaires. Le conseil communautaire ainsi constitué élit un président ainsi que plusieurs vice-présidents, qui constitueront le bureau de la communauté. Ce bureau est l’exécutif de la structure, alors que le conseil communautaire en est le « parlement ».

1.1.1.3Une intercommunalité de projet


L’objectif affiché des lois ATR et Chevènement est de promouvoir une intercommunalité de projet, là où les syndicats intercommunaux pratiquaient une intercommunalité de gestion. Il ne s’agit donc plus seulement de traiter ensemble le ramassage des ordures ménagères ou l’assainissement, mais aussi d’avoir des projets en commun à l’échelle de la communauté. Ces projets peuvent toucher à des domaines aussi variés que la politique de la ville, le développement économique ou l’habitat.
De manière précise, chacune des trois structures présentées se voit confier des compétences obligatoires, des compétences optionnelles parmi lesquelles chaque communauté devra choisir un nombre variable de compétences et des compétences purement facultatives. Le tableau ci-dessous reprend les compétences obligatoires et optionnelles des différentes structures intercommunales.



Communautés urbaines


Communautés d’agglomération


Communautés de communes


Développement et aménagement économique, social et culturel

Aménagement de l’espace communautaire

Equilibre social de l’habitat

Politique de la ville

Gestion des services d’intérêt collectif

Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie



Compétences obligatoires :

Développement économique

Aménagement de l’espace communautaire

Equilibre social de l’habitat

Politique de la ville
Compétences optionnelles (3 à choisir parmi 5) :

Voirie et parcs de stationnement

Assainissement

Eau

Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie

Equipements culturels et sportifs


Compétences obligatoires :

Aménagement de l’espace

Développement économique
Compétences optionnelles (1 à choisir parmi 4) :

Protection et mise en valeur de l’environnement

Politique du logement et du cadre de vie

Voirie

Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels ou sportifs et d’enseignement



Lors du transfert d’une compétence vers l’EPCI, la communauté, en lien avec les communes, évalue les ressources et le personnel nécessaires à l’exercice de la compétence. Ces ressources et ce personnel sont ensuite transférés à la communauté lui permettant ainsi en principe d’exercer pleinement et de façon autonome les compétences qui lui ont été transférées.

1.1.2...et efficace


Si, comme nous le verrons en deuxième partie, les différentes formes d’intercommunalité mises en place par le législateur ont souvent connu, en terme de nombre de structures créées, un succès très mitigé sur le terrain, la réussite de la loi Chevènement étonne. Ainsi, début 2003, 27000 communes appartiennent à un EPCI à fiscalité propre. Cela représente près de 49 millions d’habitants, soit 79% de la population française.
Le développement de l’intercommunalité en milieu rural, sous forme de communautés de communes, avait été bien amorcé par la loi ATR en 1992 puisqu’on comptait déjà 1349 communautés de communes en 1999 là où l’on en compte 2195 aujourd’hui. En milieu urbain, en revanche, la loi Chevènement connaît un succès inespéré. En 1999, on comptait 5 communautés de villes, équivalent dans la loi de 1992 des communautés d’agglomération. Aujourd’hui on compte 143 communautés d’agglomération. Quant aux communautés urbaines, deux ont vu le jour depuis 1999. Ceci s’explique par le très faible nombre d’aires urbaines pouvant satisfaire aux conditions de population. Les trois graphiques ci-dessous montrent le décollage des trois types de communautés depuis 1999.




Si le maillage du territoire est ainsi fortement avancé, la carte ci-dessous montre en revanche que ce maillage est loin d’être uniformément réparti. L’Ouest de la France est pratiquement recouvert d’EPCI à fiscalité propre, alors que le centre, le Nord-Est et les Alpes par exemple sont plus inégalement maillés. Bien souvent ces inégalités sont le fruit des contraintes géographique ou d’une éventuelle « culture de l’intercommunalité ». Reste le cas de la région parisienne qui est particulier : la loi Chevènement s’est en effet appliquée tardivement à l’Ile de France et le mouvement dans cette région se fait avec un temps de retard. Le succès rencontré par des intercommunalités comme Plaine Commune dans le département de la Seine-Saint-Denis semble inciter les communes d’Ile de France à se regrouper et cette région pourrait bien vite combler son retard.


source : DGCL

L’intercommunalité à fiscalité propre a donc connu un succès sans précédent depuis les lois ATR et surtout Chevènement. Aujourd’hui le territoire est presque complètement maillé d’EPCI à fiscalité propre et ce maillage devrait être complet d’ici à quelques années. Pourquoi un tel succès ? Les ingrédients de cette « recette miracle » pour l’intercommunalité que semble être la loi Chevènement consistent d’abord à inciter les communes à se regrouper en structures intercommunales à fiscalité propre. Nous verrons dans un deuxième temps que d’autres mécanismes viennent ensuite inciter au développement des nouvelles structures créées.

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