Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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1.2La potion magique : la création des communautés


Le premier succès de la loi Chevènement réside dans le fait que les communes se regroupent. L’intercommunalité qu’elle met en place n’est pas imposée par l’Etat : c’est aux communes de décider de la création d’un EPCI à fiscalité propre. Deux éléments ont incité les communes à se regrouper et ont assuré le succès de la loi Chevènement en terme de nombre de structures créées : l’argent et la grande liberté laissée aux acteurs locaux pour la définition des périmètres des structures.

1.2.1L’incitation financière


Tout le monde s’accorde à dire que les aspects financiers sont primordiaux pour appréhender le succès de la loi Chevènement. L’Etat a mis les moyens et les acteurs locaux ont trouvé dans l’intercommunalité une nouvelle marge de manœuvre financière. Deux éléments y ont contribué principalement : la dotation générale de fonctionnement (DGF) versée par l’Etat aux nouveaux EPCI et le cadeau consenti par l’Etat sous forme de FCTVA (fond de compensation de la TVA).

1.2.1.1La DGF


La dotation générale de fonctionnement (DGF) est la plus importante des nombreuses dotations versées par l’Etat aux collectivités territoriales. Ces dernières ne se financent effectivement qu’à hauteur de la moitié environ grâce aux impôts locaux. Plusieurs dotations leur sont donc versées par l’Etat, chacune devant répondre à un objectif différent.
La DGF est une dotation perçue par les communes et les départements. Son mécanisme a été de nombreuses fois modifié depuis sa création en 1979. Elle comprend notamment une partie forfaitaire attribuée à tous les communes et départements et une partie de péréquation censée permettre une redistribution entre collectivités riches et pauvres. Depuis 1992 un troisième objectif a été assigné à la DGF. Il s’agit d’inciter à la création de structures intercommunales à fiscalité propre. Ainsi tout nouveau EPCI bénéficie d’une DGF, en plus de ce qui est versé à chacune des communes membres de l’EPCI, dont le montant reste inchangé. Ce surplus de DGF n’est pas négligeable et a représenté une forte incitation pour les élus locaux à s’engager dans l’intercommunalité.
Les montants moyens de DGF par habitant, qui viennent s’ajouter à la DGF déjà versée aux communes, perçus en 2003 par chaque type d’EPCI à fiscalité propre sont reportés dans le tableau ci-dessous.


Type d’EPCI

DGF moyenne par habitant

(en euros/an)

Communauté urbaine

80,62

Communauté d’agglomération

39,74

Communauté de communes à TPU

27,81

Communauté de communes à fiscalité additionnelle de plus de deux ans

18,94

Communautés de communes à fiscalité additionnelle de moins de deux ans

16,37


En 2003, la DGF versée aux groupements atteint 1,8 milliards d’euros, alors que la DGF totale versée aux communes atteint 11,8 milliards d’euros. En moyenne l’augmentation de DGF pour une commune représente donc 15%.

1.2.1.2Le FCTVA


Le budget d’une collectivité territoriale et d’un EPCI est divisé en deux sections : une section de fonctionnement et une section d’investissement. Les charges de la section de fonctionnement comprennent toutes les dépenses de fonctionnement dont les intérêts de la dette ; les recettes de cette section comprennent la plupart des recettes fiscales ainsi que diverses dotations de l’Etat dont la DGF. Les charges de la section d’investissement comprennent les remboursements en capital des emprunts ainsi que les dépenses d’investissement ; les recettes de cette section proviennent de l’autofinancement (égal au solde de la section de fonctionnement), de dotations de l’Etat comme la DGE (Dotation Globale d’Equipement), du FCTVA (Fond de Compensation de la TVA) et des nouveaux emprunts contractés. A la différence de celui de l’Etat, le budget doit être équilibré et doit satisfaire au « petit équilibre », à savoir qu’il est impossible de rembourser les emprunts par de nouveaux emprunts. Ainsi, les ressources propres de la section d’investissement (autofinancement, DGE, FCTVA) doivent être au moins égales au remboursement en capital des emprunts dû au cours de l’année. De manière simplifiée, la structure d’un budget local est présentée ci-dessous.


Dépenses

Recettes

Section de fonctionnement

Dépenses de fonctionnement

Impôts locaux

Autofinancement

DGF et autres dotations de fonctionnement

Section d’investissement

Remboursement en capital des emprunts

Autofinancement

Dépenses d’investissement

DGE et autres dotations d’investissement




FCTVA


Parmi les ressources propres de la section d’investissement, nous avons cité le FCTVA. L’Etat rend en effet aux collectivités territoriales et aux EPCI la TVA que celle-ci a payée sur ses investissements. Ce remboursement intervient normalement deux ans après que l’investissement a été réalisé (règle de la pénultième année). Les communautés de communes et les communautés d’agglomération connaissent un régime d’exception puisqu’elles bénéficient du FCTVA l’année même d’engagement de la dépense d’investissement et non deux ans après comme c’est la règle en général. De fait, ces communautés disposent, dès qu’elles démarrent et qu’elles investissent, de ressources propres importantes pour leur section d’investissement, dégageant par-là même une nouvelle capacité d’endettement, là où les communes sont souvent à la limite de leurs possibilités. Ce « cadeau » va être une autre incitation financière à la création d’EPCI à fiscalité propre (communautés urbaines exclues) et va aussi inciter ces nouveaux EPCI à investir.

1.2.1.3Les indemnités


Pour terminer sur les incitatifs financiers poussant à la création d’une structure intercommunale, il ne faut pas oublier ceux relatifs aux indemnités versées aux élus de la structure intercommunale. Ainsi le principe est que le président et les vice-présidents d’EPCI sont assimilés au maire et adjoints d’une commune dont la population serait égale à celle de l’ensemble des communes composant cet établissement. Le président d’une communauté d’agglomération de 100 000 habitants pourra donc toucher la même indemnité que le maire d’une ville de 100 000 habitants. Notons que pour les communautés de communes l’indemnité n’est que de 75% de l’indemnité perçue dans la commune équivalente.

1.2.2L’importance de l’initiative locale


Comme nous le verrons dans la partie suivante, de nombreuses formes d’intercommunalité ont échoué dans le passé car elles paraissaient imposées par l’Etat central sans que les acteurs locaux n’aient leur mot à dire. La clé de la loi Chevènement consiste en son pragmatisme, celui d’avoir compris que l’intercommunalité ne pourrait fonctionner qu’en laissant toute sa place à l’initiative locale. Ainsi, les contraintes imposées aux communes sont faibles, ce qui donne bien souvent des périmètres de structures intercommunales contestables, c’est à dire qui ne répondent pas toujours à des problématiques d’aménagement.

1.2.2.1Des contraintes limitées...


La plupart du temps, l’initiative de proposition de la création d’une structure intercommunale à fiscalité propre revient à un groupe de communes. L’unique contrainte qui pèse au départ est de proposer un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. La proposition est ensuite transmise au préfet qui va décider de l’approuver ou pas. S’il l’approuve, le périmètre est soumis au vote des conseils municipaux des communes comprises dans le périmètre proposé. Le périmètre est alors accepté et la structure intercommunale créée si la majorité qualifiée des communes membres se prononce en sa faveur. Cette majorité qualifiée est constituée de la moitié des conseils municipaux des communes membres représentant au moins les deux tiers de la population totale de l’EPCI proposé ou des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population.
Sur le terrain on observe deux choses essentielles. D’abord, le contrôle du préfet reste relativement marginal. Il semble bien que les consignes qui soient données à ces derniers soient de parvenir au plus vite à la création d’EPCI et de peu s’intéresser à la pertinence des périmètres proposés. Ce sont bien les élus locaux qui dessinent la carte de France de l’intercommunalité. Ensuite, la règle de la majorité qualifiée est un accélérateur quant à la création des structures intercommunales : une ou deux communes en désaccord avec le projet et incluses dans le périmètre ne peuvent bloquer le projet et peuvent se voir intégrées de force dans l’EPCI.
Finalement, la méthode retenue par la loi Chevènement est claire : laisser libre cours aux initiatives locales tout en leur donnant les moyens d’aboutir grâce au puissant levier de la majorité qualifiée. Derrière cela, réside l’idée qu’il vaut mieux reconnaître l’existence des logiques et intérêt locaux si l’on veut que l’intercommunalité réussisse. En contrepartie, nombre de périmètres retenus pour les structures intercommunales apparaissent comme non pertinents, c’est à dire non corrélés à des problématiques d’aménagement.

1.2.2.2...donnent des périmètres contestables


Les périmètres choisis pour les nouveaux EPCI sont le fruit de logiques locales et leur pertinence peut parfois apparaître limitée. La pertinence d’un périmètre est pourtant difficile à définir in abstracto. Il reste que l’étude des périmètres des structures intercommunales permet de dresser une typologie d’un certain nombre de cas de figure problématiques.


1.2.2.2.1Le « boudin étanche »

Une « aire urbaine » est définie par l’INSEE comme un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, dont 40% de la population active résidente travaille dans l’aire géographique considérée. Un des objectifs affichés dans la loi Chevènement était de faire coïncider les périmètres des communautés d’agglomération créées avec ceux des aires urbaines de l’INSEE. Il s’agissait de garantir une forme de pertinence territoriale. C’est effectivement à l’échelon de l’aire urbaine qu’une politique de transport ou de l’habitat pourra prendre tout son sens. Jean-Pierre Chevènement déclarait d’ailleurs lors du débat de la loi de 1999 : « Quant au périmètre, il est aussi logique qu’il corresponde à celui de l’aire urbaine de l’INSEE ».
Or, si l’on compare les périmètres des aires urbaines et ceux des communautés d’agglomération, on s’aperçoit que les communautés d’agglomération sont la plupart du temps plus petites que les aires urbaines comme le montre la carte ci-dessous qui met en parallèle les aires urbaines (en barré) et les périmètres des communautés urbaines ou d’agglomération (en couleur pleine).


source : ADCF
Ce phénomène est dû en grande partie à la formation de « boudins étanches » à la périphérie des grandes villes. En effet, les communes à la périphérie des grandes villes sont souvent très réticentes à envisager de faire partie de la communauté d’agglomération de la grande ville. Plusieurs raisons peuvent être avancées. D’abord, la commune périphérique peut ressentir une peur de la grande ville, craindre de perdre son identité rurale. Ensuite, un mariage dans une communauté d’agglomération avec la ville centre sera forcément déséquilibré : la représentation au conseil de la communauté sera fonction de la population et le président de la communauté d’agglomération sera très probablement aussi le maire de la ville centre. Comment dans ces conditions parvenir à se faire entendre ? Troisième raison, la crainte de devoir partager ses ressources et de devoir partager les charges de la ville centre. En effet les marges de croissance de taxe professionnelle résident bien souvent dans les communes périphériques puisque c’est là que se trouvent les réserves foncières ; à l’inverse les charges de centralité (centres culturels, logements sociaux,...) sont bien souvent supportées par la ville centre qui demande à les partager avec la naissance de la communauté d’agglomération.
Pour toutes ces raisons, certaines communes périphériques, notamment les plus éloignées de la ville centre, vont chercher un moyen pour éviter d’être intégrées de force dans la communauté d’agglomération qui ne manquera pas de se créer autour de la ville centre. Seul moyen : prendre de vitesse la ville centre et créer avec quelques communes une communauté de communes. On observe ainsi un grand nombre de communautés de communes qui se créent très rapidement autour des grandes villes, empêchant ses dernières de former une communauté d’agglomération d’une taille équivalente à celle de l’aire urbaine de l’INSEE. Le « boudin étanche » est bien là pour contrer les velléités de la ville centre. Ce phénomène est très fréquent et peut être observé autour de la plupart des grandes métropoles. Cela explique aussi une partie du succès de la loi Chevènement dans le rythme de création des structures intercommunales : les communautés de communes défensives se sont créées très rapidement du fait même de leur objet.
1.2.2.2.2Le « fossé politique »

Même si elles n’en constituent pas le fondement, les affinités politiques jouent parfois un rôle non négligeable pour le choix des périmètres des communautés. Par exemple, certaines communes isolées entre des communes d’une couleur politique différente se voient intégrées de force dans une communauté. On peut aussi observer des mariages entre communes exclusivement du même bord, tout ce qui est différent restant en dehors de la communauté. La pertinence territoriale est ici en jeu, d’autant plus que les couleurs politiques des communes ne sont pas immuables...
1.2.2.2.3Le « mur des ego »

La question des personnes est essentielle quand il s’agit de déterminer le périmètre d’une communauté. Ainsi, la personnalité des élus locaux peut déterminer les limites de l’EPCI.
Il n’est pas rare d’observer de fortes rivalités entre deux maires de communes proches, rivalités parfois indépendantes des couleurs politiques. Alors qu’ils acceptaient de se côtoyer dans un SIVU ou un SIVOM, il leur paraît impossible de travailler ensemble dans une structure intercommunale aussi intégrée qu’un EPCI à fiscalité propre, et ce d’autant plus que les deux aspireront à être désignés comme présidents de la structure intercommunale.
Dès lors plusieurs cas de figure peuvent se produire :

  • L’un des deux élus locaux est isolé parmi des communes toutes partisantes de son adversaire : dans ce cas, grâce à la règle de la majorité qualifiée, il est intégré de force dans une communauté dont son adversaire est le président.

  • Les deux adversaires ont chacun environ autant de partisans parmi les communes de leur voisinage. Dans ce cas, soit deux petites communautés se créent, soit rien ne se fait.
1.2.2.2.4La « communauté du ministre »

En 1997, Lionel Jospin avait interdit à ses ministres de conserver leurs postes de maire. On avait alors assisté à une série de démissions, les ministres laissant leur place à leur premier adjoint. Jean-Pierre Raffarin a reconduit cette règle. Or, le poste de ministre est éphémère et ceux qui le deviennent ne souhaitent pas perdre leur ancrage local et se retrouver ainsi sans mandat lorsqu’ils ne seront plus au gouvernement.
L’intercommunalité fournit aux ministres le moyen de conserver leur ancrage local : peut-être parce que les structures intercommunales sont encore peu visibles, il n’est pas interdit de cumuler un poste de ministre avec celui de président d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes. Il est alors fréquent de voir se créer très rapidement une communauté autour d’une commune dont le maire vient d’être nommé ministre. Il est inutile de préciser que le périmètre choisi pour la communauté ne sera pas étudié très longtemps et que le préfet ne souhaitera pas en général s’opposer aux volontés du tout nouveau ministre.
1.2.2.2.5Le « magnétisme de l’argent »

De tous les facteurs qui façonnent les périmètres des structures intercommunales, l’argent reste primordial. Pour qu’une commune accepte d’entrer dans une communauté il faut qu’elle y trouve un intérêt financier, ou au moins qu’elle n’y perde pas d’argent. Nous avons vu que la DGF versée par l’Etat était un fort incitatif financier pour l’intercommunalité. Il faut cependant que les communes ne perdent pas d’un autre côté ce qu’elles gagnent en DGF. Deux facteurs financiers vont jouer et retarder ou accélérer la formation des communautés.
Le premier cas est celui d’une commune riche en taxe professionnelle, ou plutôt en potentiel de croissance de taxe professionnelle. En effet, dans une communauté à TPU, la taxe professionnelle est perçue par la communauté, celle-ci garde la part nécessaire à l’exercice des compétences qui lui ont été transférées et le reliquat est reversé aux communes selon la clé de répartition qui valait l’année précédent la formation de la communauté Ainsi, si la communauté est crée en année n, les communes percevront pour toujours, une part de taxe professionnelle correspondant à ce qu’elles percevaient en année n-1. Dès lors, si une commune anticipe de fortes augmentations de taxe professionnelle sur son territoire, par exemple parce qu’elle possède beaucoup de foncier disponible, elle est réticente à entrer dans une structure intercommunale, à moins que les communes avec qui elle s’allie n’aient, elles aussi, de forts potentiels de hausse de leur taxe professionnelle. Sinon la commune sait qu’elle devra partager la hausse de taxe professionnelle dont elle aurait profité seule sinon. Dans ce cas, soit la formation d’une structure intercommunale est impossible, soit, et c’est plus souvent le cas, les communes riches (c’est-à-dire à fort potentiel de hausse de taxe professionnelle) ne s’allient qu’entre elles.
Le deuxième cas est, à l’inverse, celui d’une commune pauvre, ou plutôt d’une commune qui doit faire face à de fortes charges à cause, par exemple, de problèmes urbains importants. Dans ce cas la commune rencontre des difficultés pour trouver d’autres communes qui acceptent de fonder avec elle une structure intercommunale qui conduira au partage des charges de politique de la ville et d’habitat, compétences obligatoires d’une communauté d’agglomération. Ces charges seront donc partagées par les communes membres de la communauté. Dans ce cas, soit la commune pauvre (c’est-à-dire celle qui fait face à de fortes charges) ne parviendra pas à entrer dans un EPCI, soit elle s’alliera avec d’autres communes aussi pauvres qu’elle.
Les mariages d’argent sont donc fréquents; ils façonnent les périmètres des EPCI à fiscalité propre qui perdent, par-là, une grande partie de leur pertinence, et ce d’autant plus, comme nous le verrons, que la péréquation entre communes était l’un des objectifs affichés de la loi Chevènement.

Analyse des périmètres des EPCI dans le département des Hauts-de-Seine



Le sud du département des Hauts-de-Seine en Ile de France est couvert par deux communautés d’agglomération, entourées par un trait noir sur la carte ci-jointe
La communauté de l’Arc de Seine comprend les communes de Vanves, Issy-les-Moulineaux, Meudon, Chaville et Ville d’Avray.

La communauté des Hauts de Bièvre regroupe les communes de Wissous, Antony, Sceaux, Châtenay-Malabry, Bourg-la-Reine et Le Plessis-Robinson.
Toutes les communes précédentes sont dirigées par une majorité de droite, sauf Chaville dont le maire est radical de gauche. Les communes de Clamart, Fontenay aux Roses, Bagneux et Malakoff qui bordent les deux communautés précédentes ont, elles des majorités de gauche. On ne mélange donc pas les couleurs politiques dans les Hauts-de-Seine.
Les communes d’Issy-les-Moulineaux et de Boulogne-Billancourt ont de nombreux intérêts identiques. Elles appartiennent d’ailleurs à beaucoup de syndicats intercommunaux communs. Leurs maires ne s’entendent cependant pas bien. Dès lors, elles ne pouvaient s’allier dans la même communauté d’agglomération. Issy-les-Moulineaux fait donc partie de la communauté de l’Arc de Seine alors que Boulogne-Billancourt étudie un projet de rapprochement avec Sèvres.
Wissous est une commune du département voisin de l’Essonne. C’est une commune riche, notamment parce qu’elle perçoit une partie de la taxe professionnelle de l’aéroport d’Orly. Plutôt que d’entrer dans une communauté d’agglomération avec les communes du plateau de Saclay dans le département de l’Essonne, elle a préféré rejoindre ses riches voisines des Hauts-de-Seine et la communauté des Hauts de Bièvre, présidée par l’ancien maire d’Antony, aujourd’hui membre du gouvernement.

Histoire de la création de la communauté d’agglomération de Châteauroux




Les maires de Châteauroux et de Déols étaient des adversaires politiques, ils se présentaient notamment face à face aux élections législatives de la circonscription.
Le maire de Châteauroux décide de créer sa communauté d’agglomération. Comme les communes avoisinantes sont, pour beaucoup, d’une couleur politique opposée à la sienne, il choisit de proposer un périmètre de telle sorte qu’il soit, sans nul doute, désigné président de la nouvelle communauté d’agglomération. Ce périmètre, représenté en trait pointillé sur la carte ci-contre, inclut notamment Déols, dont on sait bien qu’elle se prononcera contre le projet ; mais la règle de la majorité qualifiée ne lui laissera pas le choix : elle sera intégrée de force, au grand dam de son maire, dans la communauté d’agglomération présidée par le maire de Châteauroux. Ce périmètre a aussi la particularité de ne pas inclure Coing-Céré sur le territoire duquel l’aéroport de Châteauroux est à cheval ; une partie seulement se retrouvera donc dans la communauté d’agglomération.
Le maire de Déols tente alors une contre-proposition ; il propose un périmètre plus large, représenté en trait plein sur la carte, dans lequel il ait, cette fois-ci, la majorité. Ce périmètre est cependant rendu caduc par le refus des communes de Dior et d’Etrechet, communes riches de banlieue à fort potentiel de taxe professionnelle, d’entrer dans la communauté d’agglomération. Le périmètre n’a donc plus de majorité qualifiée.
C’est donc finalement le périmètre du maire de Châteauroux qui est mis aux voix par le préfet et accepté.


Saint-Maur

Le Poinçonnet

Châteauroux

Déols

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