Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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1.3La croissance des communautés, ou comment éviter les coquilles vides


Comme nous l’avons montré, les lois ATR et Chevènement permettent la création de structures intercommunales à fiscalité propre par divers incitatifs. Elles ne s’arrêtent pas là. Il leur importe aussi que les communautés créées ne restent pas des coquilles vides, ou encore des « pompes à DGF ». Pour ce faire, deux mécanismes sont mis en place : l’un est financier, l’autre s’appuie sur une facilité d’émancipation des communautés créées. Notons cependant que ces mécanismes fonctionnent essentiellement dans les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, les communautés de communes restant un peu à l’écart.

1.3.1La contrainte financière


Si les structures intercommunales à fiscalité propre perçoivent toutes, l’année de leur création, le même montant de DGF, la DGF qu’elles percevront les années suivantes sera fonction de leur coefficient d’intégration fiscale (CIF). Le CIF d’une communauté mesure son degré d’intégration, c’est à dire le nombre de compétences qu’elle exerce effectivement (qui lui ont été transférées par les communes). L’encadré ci-dessous montre comment ce CIF est calculé dans le cas d’une communauté à TPU.

Le calcul du coefficient d’intégration
fiscale d’une communauté à TPU

Une communauté à TPU lève la taxe professionnelle dont elle vote le taux, la base de la taxe, étant, elle, fixée par l’Etat. Sur le produit de taxe professionnelle qu’elle perçoit la communauté garde les montants nécessaires à l’exercice des compétences qui lui ont été transférées et rend le reliquat aux communes membres de la communauté. Ce transfert prend principalement deux formes :

  • L’attribution de compensation est égale à ce que percevait chaque commune l’année précédant la création de l’EPCI, diminué des charges transférées.

  • La dotation de solidarité est versée en plus par la communauté si elle le souhaite selon une clé de répartition qu’elle définit.

De façon simplifiée, le CIF d’une communauté est alors égal aux impôts levés par la communauté (la TPU) diminués des dépenses de transfert vers les communes et divisés par les impôts levés par les communes :


Plus une communauté exercera de compétences, moins elle reversera d’argent aux communes et plus son CIF sera élevé. La DGF de la communauté sera, elle, fonction du ratio entre le CIF de la communauté et le CIF moyen des communautés françaises. Ainsi, le montant de la DGF perçue par une communauté ne sera pas fonction du nombre de compétences qu’elle exerce mais du nombre de compétences qu’elle exerce par rapport aux autres communautés. On voit immédiatement la course à l’intégration qui va s’ensuivre : toutes les communautés voudront être plus intégrées que les autres pour percevoir plus de DGF. Ce phénomène est amplifié par la contrainte financière dans laquelle se trouvent enserrées les communautés du fait de leurs modes de financement.
Comme nous l’avons vu en effet, une communauté a deux ressources principales : la DGF versée par l’Etat et la TPU. Supposons qu’une communauté considère qu’elle a atteint un niveau d’intégration suffisant, c’est à dire que les communes membres ne souhaitent plus lui transférer de compétences. Son CIF restera donc stable. Le CIF moyen va, lui, avoir tendance à augmenter quasi mécaniquement puisqu’un certain nombre de communautés vont décider d’aller vers une intégration plus poussée alors qu’il est très difficile de revenir en arrière, c’est à dire de rendre aux communes des compétences. Dès lors, le ratio du CIF de la communauté sur le CIF moyen va diminuer et donc sa DGF aussi. La communauté se retrouvera donc avec un déficit de recettes. Deux possibilités se présentent alors à la communauté :

  • Augmenter le montant de sa taxe professionnelle. Pour ce faire elle peut essayer d’en augmenter le taux. Cette manœuvre est cependant difficile car l’augmentation du taux de taxe professionnelle une année donnée est en effet liée à l’augmentation du taux des trois autres taxes locales. Une contrainte identique existait en matière de diminution des taxes (une baisse des trois taxes locales devant entraîner une baisse de la taxe professionnelle) mais elle a été récemment supprimée car trop contraignante pour les communautés. L’encadré ci dessous résume les mécanismes de liaison entre les taux. La communauté peut aussi tenter d’augmenter la base de sa taxe professionnelle, ce qui fournit une incitation à faire du développement économique, compétence obligatoire de tous les types de communautés. Cette possibilité reste limitée et très corrélée au foncier disponible sur le territoire de la communauté et à des questions de conjoncture économique. Finalement on voit qu’il est difficile pour une communauté d’augmenter le montant de taxe professionnelle perçu.



Le mécanisme de liaison entre les taxes locales
Dans un EPCI à TPU, le taux de TP ne peut excéder le taux de TP observé l’année précédente :

  • corrigé de 1,5 fois la variation du taux moyen pondéré de taxe d’habitation des communes membres,

  • ou, si elle est moins élevée, corrigée de 1,5 fois la variation du taux moyen pondéré des taxes ménages (habitation, foncier bâti et non bâti) des communes membres.

Sous certaines conditions, les EPCI peuvent cependant utiliser une majoration spéciale de la TP, égale à 5% du taux moyen national de TP.
A compter de 2003, les EPCI à TPU sont affranchis des contraintes de lien à la baisse du taux de TPU.



  • Diminuer ses charges à concurrence de la baisse de recettes de DGF. La manœuvre est là encore difficile car elle suppose de faire des économies dans une structure en démarrage et dont l’une des justifications est de rendre un meilleur service au citoyen. On imagine mal, en effet, une communauté décider de n’ouvrir la piscine, dont elle vient de prendre la gestion aux communes, qu’un jour sur deux.

Il apparaît donc que les deux possibilités ci-dessus sont difficiles à mettre en œuvre. Il y a fort à parier que la communauté reviendra sur sa volonté de ne pas aller vers une intégration plus poussée. Ce faisant, elle contribuera à une augmentation du CIF moyen des communautés. Le cercle vicieux (ou vertueux ?) est lancé.
Pour finir, il faut remarquer que cette course à l’intégration est visible dans les communautés et que le Sénat s’est récemment saisi du problème pour les communautés de communes. La DGF de ces dernières ne sera plus calculée que pour 40% par la méthode précédente, basée sur le CIF. Il s’ensuit un desserrement de la contrainte financière décrite pour les communautés de commune. Pour les communautés urbaines et d’agglomération en revanche, cette contrainte reste bien réelle.

1.3.2L’intérêt communautaire : une arme à double tranchant


Au sein de chaque bloc de compétences officiellement transféré des communes aux EPCI, l’intérêt communautaire constitue la ligne de partage entre ce qui reste de la responsabilité communale et ce qui relève de la communauté.
Prenons l’exemple du transfert de la compétence voirie des communes à l’établissement public de coopération intercommunale. Ce transfert est lié à la notion d’intérêt communautaire. En effet, il appartient à la communauté et / ou à ses membres de définir dans quelle mesure la communauté exercera cette compétence. Il peut, par exemple, être décidé que l’ensemble du réseau de voirie à l’exception des chemins vicinaux est d’intérêt communautaire ; les communes continueront donc d’avoir tout pouvoir sur la gestion des chemins vicinaux, la communauté prenant en charge l’entretien et les éventuels investissements sur le reste du réseau routier. Il est aussi légal de transférer la compétence voirie en décidant que la voirie d’intérêt communautaire est celle reliant les équipements d’intérêt communautaire qui peuvent être au nombre de 0, et la communauté ne traite donc en aucune manière cette compétence qui lui est pourtant transférée. De tels transferts fantôme se constatent dans certaines communautés de communes. L’intérêt communautaire est donc d’abord présenté et compris par les communes comme une protection leur permettant d’appliquer le principe de subsidiarité.
Le législateur, prudent, a préféré produire cette forme creuse : ce que la loi décide de ne pas accomplir, il appartient aux acteurs territoriaux de le faire. C’est donc, au départ, un outil qui incite à la création des structures intercommunales, chaque commune pouvant garder une compétence particulière dans des domaines normalement transférés à la communauté. En cela, la loi Chevènement met en place une nouvelle fois des dispositions montrant sa volonté de laisser une marge de manœuvre très importante aux acteurs locaux et de ne rien imposer d’en haut.
Cette notion d’intérêt communautaire n’est pas nouvelle mais avait déjà été introduite par la loi du 6 février 1992 pour la définition des compétences des communautés de villes et des communautés de communes. Elle s’appliquait alors à l’ensemble des compétences transférées, par matière ou par blocs, qui devaient donc être définies de manière définitive dès la création de l’EPCI et donc dans les statuts. Aujourd’hui, l’intérêt communautaire est une notion à géométrie variable et révisable au cours de la vie de la communauté.
Alors que pour les communautés de communes, et naguère pour les communautés de villes, le pouvoir de statuer sur l’intérêt communautaire appartenait aux communes qui décidaient dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’EPCI, ce pouvoir est attribué pour les communautés d’agglomération et communautés urbaines au conseil communautaire de l’EPCI qui statue à la majorité des 2/3. Et, ce qui était à l’origine un moyen de défense des communes devient un redoutable moyen d’émancipation pour les communautés qui peuvent désormais décider d’elles-mêmes de prendre en charge tel projet ou tel équipement qu’elle qualifiera d’intérêt communautaire.
Grâce à cette possibilité, les communautés urbaines et d’agglomération accèdent à une véritable volonté politique autonome. Cette notion tend à modifier la nature de l’intercommunalité, ou plutôt à transformer celle-ci en supra-communalité. Pour la première fois la communauté ne procède plus seulement des communes mais peut elle-même s’auto-investir de compétences, qu’elle enlève, de fait, aux communes. On remarque d’ailleurs que, même si elles sont récentes, les communautés d’agglomération se sont déjà saisies de cette possibilité, repoussant les anciennes frontières communales.
L’intérêt communautaire est donc un ingrédient essentiel de la loi Chevènement : perçu au départ comme un outil de protection des communes, il constitue, en fait le premier pas vers la supra-communalité.

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