Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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2... mais pour quoi faire ?


Les lois ATR et surtout Chevènement se sont donc traduites par un formidable succès, en terme de nombre structures intercommunales créées. Elles constituent de ce fait une sorte de « recette miracle » de l’intercommunalité. Si la méthode fonctionne bien, il reste à se poser la question des objectifs de la loi. Pourquoi une loi si incitative ? A quel besoin pressant l’intercommunalité à fiscalité propre répond-t-elle ? Il ne faudrait pas, en effet, que l’aveuglement devant le brio de la méthode cache une cruelle absence d’objectifs.
L’intercommunalité n’est pas un phénomène nouveau dans notre pays. De nombreuses formes d’intercommunalité ont été mises en place depuis bientôt deux siècles, certaines connaissant un succès important (les syndicats intercommunaux), d’autres se soldant en de véritables échecs (comme la tentative de fusion de communes en 1971). Toutes ces tentatives répondaient à un besoin d’aménagement du territoire du moment.
La loi Chevènement se fixe, elle, trois grands objectifs : « restructurer nos villes », « sauver nos campagnes » et « réduire les inégalités sociales ». L’importance donnée à la question de la méthode, soulignée en première partie, masque l’atteinte imparfaite de ces trois objectifs. Dès lors, se fait jour la possibilité que, derrière la loi Chevènement, résiderait l’idée qu’il faut, à tout prix, réduire le nombre de communes, renouant ainsi avec un vieux rêve.

2.1Mise en perspective historique de l’intercommunalité


Ici, un retour historique peut être éclairant. Depuis plus de deux siècles, on observe une forte corrélation entre l’apparition de nouveaux enjeux de développement pour le pays et les réformes de l’organisation territoriale de la France.

2.1.1Révolution française : des paroisses aux communes


La carte communale française se caractérise avant tout par l’émiettement et le nombre très important de communes dont l’existence remonte le plus souvent aux paroisses de l’Ancien Régime.
A la Révolution française se pose la question de la place et de l’importance politique de la structure de proximité au sein de l’organisation de l’État. La Constituante de 1789 se saisit de ce débat sur l’organisation territoriale de la République. Deux conceptions s’opposent alors. L’une défendue par Thouret qui prône un découpage géométrique du territoire en 720 circonscriptions sans s’appuyer sur les limites existantes des paroisses, l’autre soutenue par Mirabeau qui vise à respecter l’héritage historique et géographique des anciennes délimitations. Pour Mirabeau, l’éparpillement des structures permet un meilleur contrôle des citoyens et garantit le maintien du pouvoir de l’État central. A l’inverse, pour Thouret, seules des structures plus grandes peuvent permettre l’expression pleine et entière du peuple par un exercice véritable de la démocratie locale. Les termes de cette discussion opposant rationalisation et poids de l’héritage du passé ne sont pas sans rappeler ceux des débats ultérieurs sur la décentralisation.
Mirabeau l’emporta et, ainsi, c’est sur le cadre des 44 000 paroisses de l’ancien régime que furent créées les communes. Ces communes seront d’ailleurs définies par la Constitution de 1791 dans des termes qui traduisent la permanence et la force de l’institution communale : « Les citoyens français, considérés sous le rapport des relations locales qui naissent de leurs réunions dans les villes et dans certains arrondissements des territoires des campagnes, forment les communes ». La commune telle que définie par la Première République n’est donc pas une création juridique abstraite mais la traduction en droit d’une organisation sociale et économique ancienne qui s’est imposée au législateur : la paroisse. C’est sans doute ce qui explique que Napoléon, malgré sa volonté structurante et réformatrice, conserva quelques 38 000 communes.
L’héritage de l’Histoire nous donne donc aujourd’hui une trame communale extrêmement variable d’une région à l’autre. Ces différences tiennent à des considérations agricoles, d’organisation sociale et politique. Cependant en milieu urbain, les situations sont assez comparables. La plupart des agglomérations françaises sont morcelées en un grand nombre de communes. En effet, à l’exception de Marseille et Toulouse qui disposent d’un territoire très vaste, le territoire des villes françaises correspond à peu près à l’espace fortifié – et donc restreint – du Moyen Age. Les inconvénients techniques (cohérence des réseaux, politique des transports, réserves foncières) et financiers (répartition des bases fiscales, participation aux services centraux) de ce morcellement sont vivement ressenties.

2.1.2Révolution industrielle : l’enjeu des réseaux


A la fin du XIX° siècle, le morcellement excessif du territoire semblait constituer un frein à la mise en place de politiques locales volontaristes et efficaces visant à faire profiter le plus grand nombre des progrès apportés par la révolution industrielle. La mise en place des réseaux d’assainissement, de distribution d’eau ou d’électricité devait répondre aux aspirations croissantes de la population en matière d’hygiène et de confort. Les communes, trop petites et trop peu organisées, se trouvaient démunies face à ces projets. Ainsi, la loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes, établissement public doté d’un minimum d’autonomie, chargé de gérer les services publics locaux. Cette nouvelle structure, qui a inspiré toutes les formules de coopération créées au vingtième siècle, était extrêmement novatrice par rapport aux instances qui existaient déjà dans ce domaine, telles que les ententes et conférences intercommunales, dont l’objet était limité au débat de questions d’intérêt commun. En effet, cette forme de regroupement syndical permet la rationalisation de la gestion d’équipements sans toutefois imposer la solidarité entre les collectivités. Cela constitue sans aucun doute un avantage pour les communes qui trouvent par là un moyen d’exercer librement leurs compétences. Néanmoins, le développement de cette structure syndicale fut modeste à ses débuts, la règle de l’unanimité des conseils municipaux présidant à sa constitution empêchant très certainement un véritable essor de la coopération intercommunale à cette époque.
Aucune réforme d’ampleur en matière de coopération intercommunale n’intervint avant deux ordonnances de 1959. La première autorisait la création d’un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), non plus à l’unanimité mais à la majorité qualifiée. La formule retenue – deux tiers au moins des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population totale, ou l’inverse – connaît la postérité que l’on sait puisqu’elle est retenue aujourd’hui pour les EPCI créés par la loi Chevènement. Le point principal à retenir est que cette règle inaugure une nouvelle ère pour la coopération intercommunale : l’intérêt de la communauté transcende les intérêts particuliers des communes. En effet, on donne alors la possibilité à un ensemble de communes d’obliger une commune à entrer dans un réseau de liens, de droits et d’obligations solidaires. C’est la fin du dogme de la liberté communale qui avait repris tout son poids en matière d’organisation du territoire après que, dans le sillage de la Commune de Paris, la loi de 1884 avait donné au conseil municipal l’exclusivité du pouvoir : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».
Cette ordonnance permet également la constitution de syndicat à vocation multiple (SIVOM) mais reste, pour cette nouvelle formule, fidèle à la règle de l’unanimité (qui sera remplacée en 1970 par la majorité qualifiée). Le SIVOM peut avoir plusieurs compétences et même, à la limite, toutes celles dévolues aux communes en matière de gestion et d’équipements présentant un intérêt commun. La création d’un syndicat entraîne à son profit un véritable transfert des compétences communales dans les domaines d’activités qui lui sont confiés. Le syndicat est financé pour l’essentiel par la contribution obligatoire des communes. Le « pacte syndical », pierre angulaire de cet édifice intercommunal, fixe les contributions et la répartition des dépenses et exprime le réel degré de solidarité entre les communes. On remarque cependant que beaucoup de SIVOM n’exercent pas réellement toutes les compétences prévues par leurs statuts ou bien encore que certains paraissent exercer des activités qui ne sont pas expressément désignées dans leurs statuts.

2.1.3Après guerre : reconstruire et assurer la sécurité


Au sortir de la seconde guerre mondiale, la France a deux grandes préoccupations : reconstruire pour loger sa population croissante et assurer la sécurité de ses habitants. La deuxième ordonnance de 1959 crée le district urbain. Ce dernier se distingue du syndicat de communes par deux caractéristiques essentielles : il est doté de compétences, certaines laissées à la libre appréciation des communes lors de la décision qui l’institue ou ultérieurement, d’autres obligatoires déterminées par la loi, aux premiers rangs desquelles figurent la gestion des centres de secours et de lutte contre l’incendie et la compétence en matière de logement. Autre caractéristique essentielle, le district a la possibilité d’opter pour un régime de fiscalité propre, option rendue obligatoire par l’article 92 de la loi de finances pour 1990. Personne fiscale à part entière, le district vote donc, sous forme de fiscalité additionnelle, les taux d’imposition aux quatre taxes directes locales et bénéficie, au titre du régime de fiscalité propre, d’une attribution de dotation de fonctionnement. En tant que personne fiscale, il peut aussi instituer un régime d’abattement de taxe d’habitation distinct de celui des communes membres et peut prendre des décisions d’exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette formule moderne d’intercommunalité n’est plus la simple émanation d’une volonté des communes de gérer ensemble des services publics, comme dans les syndicats, mais donne naissance à une structure dotée d’une véritable autonomie et d’une capacité à réfléchir et mettre en œuvre un projet communautaire. D’une notion d’intercommunalité de services, on passe ainsi à une intercommunalité de projets.
En 1970, cette formule initialement réservée au milieu urbain est étendue aux zones rurales.

2.1.4Les Trente Glorieuses : aménager le territoire


Les années 1960 sont marquées par la volonté de l’Etat de s’atteler à l’aménagement du territoire. La DATAR est créée pour lutter contre le déséquilibre décrit dans Paris et le désert français ; c’est la grande époque des métropoles d’équilibre.
En 1966, constatant que les districts ne sont pas à même de résoudre les problèmes propres à l’administration de grandes agglomérations, l’Etat jacobin impose la création de communautés urbaines, dont la formule extrêmement intégrée en terme de compétences n’a pas connu d’équivalent par la suite. En effet, la communauté urbaine se distingue du district par l’importance des compétences obligatoires : maîtrise foncière et de l’urbanisme, équipement et gestion des principaux services publics à caractère industriel et commercial (transport, eau, assainissement, ordures ménagères, parcs de stationnement, abattoirs), enseignement du second degré, voirie, signalisation, service de secours et de lutte contre les incendies. En outre, les conseils de communauté peuvent exercer des compétences facultatives, en principe sans l’accord obligatoire des conseils municipaux intéressés : équipements culturels, sportifs, sanitaires et sociaux, espaces verts.
Pour faire face à leurs dépenses où la place de l’investissement est encore très importante, les communautés urbaines disposent des même ressources que les communes : elles peuvent lever sous forme de fiscalité additionnelle les quatre taxes directes locales et elles perçoivent de l’État la dotation globale de fonctionnement.
Aux quatre communautés urbaines créées par la loi du 31 décembre 1966 (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) s’ajoutent sur la base du volontariat celles de Dunkerque, Le Creusot – Montceau-les-Mines, Cherbourg, Le Mans, Brest, Arras, Alençon, Nancy puis Marseille et Nantes.
Au sein même de l’agglomération francilienne se posent, à la même époque, des questions d’aménagement du territoire. On crée donc, au milieu des champs, des villes nouvelles et on met en place pour les gérer les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), structures singulières répondant spécifiquement aux besoins des villes nouvelles. Pour l’essentiel, ces syndicats se voient attribuer les pouvoirs des communautés urbaines.

2.1.51971 : le modèle européen ?


La Vème République fut aussi saisie d’une volonté réformatrice en matière d’organisation communale. Après plusieurs tentatives infructueuses pour inciter les communes à fusionner, l’environnement européen semblait extrêmement favorable dans les années 1970. En effet, nos partenaires entreprenaient alors avec succès une démarche de réduction drastique du nombre de leurs structures territoriales de base. Pour ne pas être en reste et s’approcher d’un hypothétique modèle européen, était votée, en 1971, la loi Marcellin qui instaure un cadre juridique pour la fusion des communes. Cette loi autoritaire qui imposait la fusion de communes selon des plans déterminés se solda par un échec cuisant. Revenons cependant brièvement sur ses mécanismes qui ont pu inspirer ou au contraire mettre en garde les concepteurs des lois suivantes sur l’intercommunalité.
La loi de 1971 instituait dans chaque département une commission, composée de 10 maires et de 4 conseillers généraux, chargée de déterminer « les communes qui peuvent assurer par elles-mêmes leur développement ; les agglomérations et les communes dont le développement et la bonne administration appellent une mise en commun des moyens et des ressources ; les communes qui devraient fusionner avec d’autres communes ». Pour les propositions de fusion, une procédure permettait de passer outre les désaccords d’un ou plusieurs conseils municipaux en cas d’avis favorable du conseil général. Il en était de même pour les propositions de coopération intercommunale sous forme de communautés urbaines, de districts ou de syndicats à vocation multiple, le pouvoir d’initiative revenant là au préfet en accord avec le conseil général. D’autre part, la loi prévoyait certaines incitations financières comme la majoration de subventions d’équipement accordées par l’État aux communes fusionnées.
Cette loi a incontestablement échoué, les chiffres parlent d’eux-mêmes. Sur 3682 fusions prévues concernant 10 143 communes, il n’y eut que 897 regroupements concernant 2217 communes. Remarquons également que, depuis, de nombreuses communes ont retrouvé leur autonomie en défusionnant. Pour beaucoup cet échec est imputable à l’autoritarisme de la démarche et à sa trop grande politisation. Il est en effet délicat de demander à des maires de se prononcer sur la fusion d’autres communes de leur département par un jugement fiable et dépassionné sur les affaires de leurs collègues élus.
Cette marque d’impuissance toucha à tel point les politiques que le thème de la coopération intercommunale tomba ensuite en désuétude pendant près de 25 ans, ayant été au passage soigneusement évité lors des discussions des lois de décentralisation de 1982.


On peut conclure cet historique par deux remarques. La première montre que l’innovation juridique a été continue et progressive. Chaque réforme ayant inspiré, par ses succès ou ses échecs, la suivante. Sont ainsi nées, sur le fond, les notions de coopération intercommunale, de majorité qualifiée, de prééminence de l’intérêt communautaire, de transfert de compétences obligatoires ou facultatives, de fiscalité propre, d’intercommunalité de projet et, sur la méthode, le mouvement de balancier entre une démarche autoritaire visant à appliquer les idées d’un Etat planificateur et une démarche plus volontaire basée sur des incitatifs financiers.
La deuxième remarque est à rapprocher de l’introduction de cet historique. Contrôle d’une population qui s’émancipe de la tutelle de l’Etat, diffusion de l’hygiène et du confort, protection et problèmes de reconstruction, préoccupations d’aménagement du territoire, tous ces défis auxquels était confronté l’Etat ont donc trouvé une forme de réponse dans la création de nouvelles structures territoriales. L’intercommunalité façon Chevènement constitue-t-elle une réponse aux défis qui se posent aujourd’hui à notre pays ?

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