Bibliographie 48 Introduction «La commune est le berceau de la démocratie»





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2.2Les objectifs de la loi Chevènement...


La loi Chevènement affiche trois objectifs principaux : « restructurer nos villes », « sauver nos campagnes » et « réduire les inégalités sociales ». La méthode retenue par la loi et présentée dans la première partie de ce mémoire, n’est cependant pas toujours en adéquation avec ces objectifs.

2.2.1 « Restructurer nos villes »

2.2.1.1Une nécessité


En 1999, Jean-Pierre Chevènement déclarait à l’Assemblée lors des débats sur le projet de loi relatif à l’intercommunalité : « Le fait urbain – et sa traduction, l’agglomération - est devenu un trait dominant de la société française. Si, jusqu’en 1931, la majorité de notre population vivait encore dans les communes rurales, les trois quarts des Français vivent aujourd’hui dans des aires urbaines où se concentrent la crise sociale, le chômage, l’insécurité, les déséquilibres économiques et les fractures sociales, culturelles et scolaires. (...) Une civilisation de la ville se cherche. Sa construction est à l’arrière plan de notre débat. (...) L’agglomération est le niveau le plus pertinent pour définir une politique de la ville efficace sur le long terme ». Comme l’indiquait son titre initial, « loi relative à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale », la loi Chevènement est conçue pour les villes. La formule des communautés de communes, pour le milieu rural, avait connu dès 1992 un certain succès alors que les communautés de villes prévues par la loi de 1992 étaient restées en nombre marginal. L’objectif principal de la loi Chevènement est bien de combler le retard en matière d’intercommunalité des villes sur les campagnes, et ce d’autant plus que l’intercommunalité est une nécessité plus flagrante en milieu urbain qu’en milieu rural. Cet objectif a d’ailleurs été rempli, nous l’avons vu, puisque la France est en 2003 recouverte de 143 communautés d’agglomération.
Pourquoi y a-t-il donc un besoin d’intercommunalité en ville ? L’urgence sociale ressentie dans certaines banlieues fournit un premier élément de réponse. Pour Edmond Hervé, les enjeux de la ville aujourd’hui sont au nombre de six :

  • les formes de la ville,

  • la diversité,

  • la mixité,

  • l’attractivité du territoire,

  • l’anticipation,

  • la mobilité.

Derrière ces enjeux, dont la maîtrise permettra de créer des villes fortes, se dessinent les compétences obligatoires de la loi Chevènement : développement économique (attractivité et anticipation), aménagement de l’espace (formes de la ville et mobilité), équilibre social de l’habitat (mixité) et, de manière générale, la politique de la ville (qui regroupe un grand nombre des enjeux précédents). L’objectif de la loi Chevènement est donc bien de répondre aux nouveaux problèmes urbains qui ne peuvent se traiter à l’échelon de la ville centre, trop exigu. Par exemple, une politique de transport ne saurait s’arrêter aux limites d’une commune. Derrière tout cela, réside aussi l’idée que nos villes ont peu de visibilité internationale, là où les autres pays européens ont des agglomérations structurées, eux qui ont souvent réussi à mettre en place une réforme communale dans les années 70. Dans une période de concurrence accrue entre territoires, remédier à ce handicap est essentiel.
L’exemple des contrats d’agglomération détaillé dans l’encadré ci-dessous montre comment les structures intercommunales créées par la loi Chevènement peuvent jouer un rôle dans la maîtrise des enjeux urbains.

Les contrats d’agglomération
Le contrat d’agglomération, institué par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire de 1999 (dite loi Voynet), doit être signé par une communauté urbaine ou d’agglomération, l’Etat et la région. Il a vocation à sceller les engagements mutuels de ces acteurs à l’échelle de l’agglomération pour une période longue. Ces contrats s’appuient sur un projet d’agglomération qui détermine les orientations en matière de développement économique et de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l’environnement et les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations. Ces contrats nécessitent par ailleurs la constitution d’un conseil de développement composé de représentants des milieux sociaux, culturels et associatifs.
Il est à l’heure actuelle difficile de faire un bilan de ces contrats d’agglomération puisque seulement 9 ont, pour l’instant, été signés. Les points communs à ces premiers contrats peuvent néanmoins être relevés :

  • Ils visent à conforter l’attractivité de l’agglomération dans le but de stimuler le développement économique.

  • Ils annoncent une politique volontariste de renouvellement urbain (réutilisation des friches, reconquête des centres existants).

  • Ils comprennent des actions relevant de la politique de la ville (cohésion sociale, mixité urbaine, qualité de vie,...).

  • Le multimédia et les technologies de l’information et de la communication sont mentionnés dans chaque contrat, même si les moyens alloués restent modestes.


Même si leur efficacité reste à prouver, ces contrats d’agglomération, à l’image des contrats de plan Etat-région, pourraient fournir un instrument intéressant de maîtrise des enjeux urbains, fondé sur les structures intercommunales de la loi Chevènement.


2.2.1.2Des résultats contrastés


La loi Chevènement permet-elle de répondre aux besoins précédents ? En offrant une structure intégrée, elle permet sans nul doute de concevoir des politiques plus cohérentes à l’échelon de l’agglomération. Elle permet aussi de mutualiser les compétences entre villes qui n’en disposaient pas forcément lorsqu’elles étaient seules. Ainsi, alors que les questions de développement économique, d’international et des relations avec l’Union Européenne étaient souvent traitées de manière « artisanale » par les communes isolées, aucune n’ayant les moyens de s’offrir des fonctionnaires responsables à temps plein, dans de nombreuses communautés urbaines ou d’agglomération, de véritables services ont été mis en place pour traiter ces questions. Ainsi, la communauté urbaine de Nantes, créée en 2000, accueille aujourd’hui une direction générale du développement économique, de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Il reste cependant un certain nombre d’obstacles, dont le principal réside dans les périmètres de communautés urbaines et d’agglomération. Il est rare, en effet, que les périmètres des structures intercommunales correspondent aux périmètres d’aménagement. Nous avons notamment vu que les périmètres des communautés d’agglomération étaient, la plupart du temps, plus petits que les périmètres des aires urbaines correspondantes, qui peuvent être considérées comme l’échelon pertinent pour les politiques menées par une communauté d’agglomération. L’exemple des schémas de cohérence territoriale (SCOT), détaillé dans l’encadré ci-dessous montre bien cette distorsion entre périmètres des structures intercommunales et périmètres d’aménagement.

Les schémas de cohérence territoriale (SCOT)
Créé par la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain), le SCOT est un document stratégique portant un projet de territoire tenant compte, à la bonne échelle, des politiques d’aménagement, d’habitat et de transports. Le périmètre d’un SCOT doit prendre en compte « les déplacements urbains, notamment les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et de la zone de chalandise des commerces, ainsi que les déplacements vers les équipements culturels, sportifs, sociaux et de loisirs ». Le périmètre du SCOT est naturellement orienté vers celui de l’aire urbaine, voire plus vaste. La mise en place de ce document ne se fera donc, la plupart du temps, pas à l’échelle de la communauté urbaine ou d’agglomération, et nécessitera la création d’une nouvelle structure ad hoc. La loi impose cependant que le périmètre du SCOT soit d’un seul tenant et sans enclave et recouvre la totalité des périmètres des EPCI compétents en matière de SCOT.

La loi Chevènement permettra probablement une meilleure structuration de nos agglomérations. Les anomalies dans les périmètres constatées risquent cependant, si elles ne sont pas corrigées, de constituer un obstacle fort empêchant en partie d’atteindre les résultats escomptés.

2.2.2« Sauver nos communes rurales »


Si la loi de 1999 a pour objectif premier de structurer les agglomérations, le législateur a voulu montrer qu’il n’oubliait pas les campagnes. Jean-Pierre Chevènement déclarait ainsi : « Il ne convient pas d’opposer le rural et l’urbain. (...) Je suis attentif aux espaces ruraux qui doivent être structurés autour d’un bourg centre ou d’une petite ville. Il leur faut trouver la taille qui permette d’investir : domaines de l’eau, de l’assainissement, des déchets, du développement économique et de l’emploi, de l’aménagement de l’espace. (...) Il s’agit aussi de mettre en commun des moyens de fonctionnement que n’ont pas les communes de très petite taille. Les maires dépourvus de moyens doivent pouvoir trouver un appui auprès des bourgs et des petites villes pour résoudre des problèmes de plus en plus complexes ». Examinons les différents objectifs qu’assigne Jean-Pierre Chevènement à l’intercommunalité à fiscalité propre en milieu rural.
Les « domaines de l’eau, de l’assainissement, des déchets », d’abord, sont ceux qui sont traditionnellement dévolus aux syndicats intercommunaux, qu’ils soient à vocation unique (SIVU) ou multiple (SIVOM). Nous avons déjà noté le succès de ces structures, indispensables pour des petites communes. De ce point de vue, la loi Chevènement modifie peu de choses si ce n’est qu’elle offre un cadre plus structuré au traitement de ces questions.
Les « domaines du développement économique et de l’aménagement de l’espace » sont les deux compétences obligatoires des communautés de communes. Elles relèvent, contrairement aux précédentes, de l’intercommunalité de projet. L’apport d’une communauté de communes traitant ces compétences est moins visible que dans une agglomération : deux communes rurales distantes de 10 ou 20 km trouveront peu d’intérêt à réfléchir ensemble à l’aménagement de l’espace.
Il reste le dernier point relatif à « la mise en commun de moyens de fonctionnement » qui nous semble plus intéressant. Encore plus qu’en milieu urbain, une commune rurale a rarement les moyens, notamment humains, d’exercer sérieusement la compétence en matière de développement économique, par exemple. La communauté de communes du Val d’Indre est composée de petites communes rurales en banlieue de Tours. Elle a embauché un directeur général des services, un attaché territorial responsable du développement économique et un technicien travaux/urbanisme. Ce personnel lui fournit les moyens, dont aucune commune ne disposait auparavant, d’exercer vraiment ses compétences de développement économique et d’aménagement de l’espace.
En milieu rural, l’intérêt de l’intercommunalité de projet est donc moins flagrant. Elle consiste souvent en la simple mise en commun des moyens, surtout humains, des communes.

2.2.3« Réduire les inégalités sociales »

2.2.3.1Un objectif essentiel de la loi Chevènement


La péréquation est l’un des problèmes essentiels posés par le processus de décentralisation : comment parvenir à ce que cette dernière ne soit pas vectrice d’inégalités importantes entre collectivités territoriales riches et pauvres ? La réforme constitutionnelle de mars 2003 du gouvernement Raffarin introduit d’ailleurs cet objectif de péréquation dans le texte de la Constitution.
Plusieurs mécanismes traditionnels de péréquation coexistent. Les principaux d’entre eux sont présentés dans l’encadré ci-après.

Les principaux mécanismes de péréquation
Les dotations de l’Etat, d’abord, sont en partie modulées en fonction de la richesse de la communauté mesurée par son potentiel fiscal (égal aux bases d’impôts locaux présentes sur le sol de la communauté multipliées par le taux moyen au niveau national de chacun de ces impôts).
Le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, ensuite, est alimenté par l’écrêtement de la taxe professionnelle des communes sur le sol desquelles est présent un établissement d’une taille exceptionnelle. Il est reversé, en partie, aux communes les plus pauvres.
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est, quant à lui, alimenté par les entreprises situées dans des communes appliquant un taux de TP inférieur à la moyenne nationale. Il est reversé, lui aussi en partie, aux communes défavorisées.

A côté de ces mécanismes classiques, on cherche à mettre en place depuis quelques années une « péréquation active ». Dans cette catégorie, on trouve les contrats de plan Etat-région. Signés pour une durée de six ans, ils permettent aux régions de contractualiser avec l’Etat le financement de divers investissements. L’intercommunalité à fiscalité propre doit fournir un autre mode de péréquation active.
Jean-Pierre Chevènement lors du débat sur la loi de 1999 déclarait : « cette nouvelle étape (...) doit permettre de réduire les inégalités sociales », puis plus loin : « nous devons convaincre les citoyens, et d’abord les élus, que la mise en commun des ressources et, à terme, une certaine mixité sociale, comportent beaucoup moins d’inconvénients que le développement de la ségrégation urbaine, mère de toutes les violences ». Le partage des ressources - essentiellement de la taxe professionnelle -, tout comme celui des charges est donc bien un objectif affiché de la loi Chevènement.

2.2.3.2Des résultats mitigés


Cet objectif de péréquation est-il atteint ? Les nouvelles structures intercommunales permettent-elles ce partage ? Trois obstacles nous paraissent le mettre en question.
La première objection est la moins essentielle. Elle a trait aux modalités de remboursement de la taxe professionnelle. Puisque, comme nous l’avons vu, chaque commune récupère une part de taxe professionnelle (l’attribution de compensation) égale à ce qu’elle percevait l’année précédant la création de la communauté, le partage de cette taxe ne se fera que sur le surplus de taxe professionnelle généré. Prenons l’exemple de deux communes de taille équivalente qui percevaient en année n, 50 pour l’une et 100 pour l’autre de taxe professionnelle. L’année n+1 elles créent une communauté d’agglomération à qui elles confient des compétences pour une valeur de 40, valeur répartie équitablement entre les deux communes. Cette même année n+1, le montant de taxe professionnelle perçue par la communauté est de 160, dont 110 proviennent de la commune riche (qui a donc vu sa TP augmenter de 10) et 50 de la commune pauvre (qui a donc vu sa TP stagner). La communauté va donc conserver 40 de TP pour exercer ses compétences, va rendre 80 (=100-20) à la commune riche et 30 (=50-20) à la commune pauvre. Il lui restera donc 10 et c’est uniquement sur ces 10 qu’un partage va pouvoir se faire entre les communes (alors que sans la communauté, seule la commune riche en aurait profité). Ce surplus de TP pourra, soit être redistribué aux communes sous forme de dotation de solidarité selon une clé de répartition choisie par la communauté, soit utilisé par la communauté pour une dépense qu’elle déterminera. En bref, il y a bien partage mais ce partage ne se fera que sur une partie, marginale, au moins au départ, du montant de TP total.
Le deuxième obstacle est lié à la réforme de la taxe professionnelle, l’impôt que l’on a choisi de partager. En effet, en 1999, alors que Jean-Pierre Chevènement faisait voter la loi sur l’intercommunalité, Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’économie, décidait la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle. L’assiette de la taxe professionnelle était en effet constituée de deux parts : les salaires que versait l’entreprise d’un côté et la valeur locative de ses immobilisations de l’autre. C’est donc la suppression de la première part qui a été décidée en 1999, cette suppression devenant totale en 2003. L’Etat compense cette suppression par une nouvelle dotation qu’il verse aux collectivités territoriales. Dès lors, l’effet précédent, permettant de partager d’éventuelles hausses de TP entre communes riches et communes pauvres grâce à l’intercommunalité, est amoindri et la péréquation est moins importante. Notons par ailleurs que, comme l’ensemble de la fiscalité locale, la taxe professionnelle est très critiquée et que si la part salaire a été supprimée car décourageant les entreprises d’embaucher, la part restante est, elle, accusée de décourager l’investissement. L’avenir de la taxe professionnelle est donc en jeu, alors que c’est sur elle qu’est assise la loi Chevènement .
Enfin, le dernier obstacle est le plus important. Il s’agit des périmètres des structures intercommunales. Nous avons notamment vu que ceux-ci étaient souvent exigus dans les grandes agglomérations à cause des « boudins étanches » de communautés de communes et que les communes riches avaient tendance à ne se regrouper qu’entre elles, les pauvres restant isolées. Dès lors, le partage est tout relatif. Si une ville centre ne parvient pas à créer une communauté d’agglomération suffisamment grande, elle ne pourra pas partager les charges de centralité auxquelles elle doit faire face, ni profiter de l’installation de nouvelles entreprises à sa périphérie. Des communes pauvres qui se regroupent seront, de leur côté, toujours aussi pauvres. L’objectif généreux de péréquation se heurte donc, sur le terrain, à la liberté de regroupement.
En résumé, l’intercommunalité permet une forme de péréquation entre communes. Plusieurs facteurs limitent cependant fortement cette péréquation, ce qui confirme bien que cette dernière est bien l’un des problèmes majeurs de la décentralisation.

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