«Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative»





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Université Populaire du Pays d’Aix
Travail sur les institutions - Constitution d’origine citoyenne.
Tirage au sort et jurys citoyens.
Extrait du livre d’Yves Sintomer,
« Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens,
tirage au sort et démocratie participative »
,
La découverte, mars 2007 :
« Chapitre 2 : Le tirage au sort à travers l'histoire :
une démocratie du hasard ?

Les vives réactions des élus à l'idée d'introduire des jurys de citoyens tirés au sort pour évaluer les politiques publiques ont pu surprendre beaucoup d'historiens, de chercheurs en théorie politique et de militants. De telles réactions méconnaissent visiblement que le tirage au sort, comme technique permettant de donner à des citoyens « ordinaires » une place de relief dans la délibération et la prise de décision, fut une dimension constitutive de la démocratie.
En France, il est vrai, sa place a été réduite puisque son usage est cantonné aux jurys d'assises dans l'espace judiciaire. Encore faut-il ajouter que le développement de ces jurys et le rôle en leur sein du tirage au sort sont étroitement liés à l'histoire des démocraties modernes, à ses avancées comme à ses reculs. Il est d'ailleurs intéressant de noter que des procédures fondées sur le tirage au sort, comme les jurys citoyens, ont commencé à être réintroduites en politique à partir des années 1970, au moment même où les sondages — reposant sur une sélection aléatoire des sondés — s'imposaient comme une dimension incontournable de la vie politique. Ces évolutions ont provoqué un regain d'intérêt pour le tirage au sort de la part de la théorie politique et d'acteurs en quête d'innovations institutionnelles. Nous voudrions conduire l'enquête à travers trois grandes questions : Comment a-t-on utilisé le tirage au sort dans la cité athénienne et les Républiques italiennes du Moyen Âge et de la Renaissance, et quelles en étaient les significations ? Pourquoi, à leur naissance, les démocraties modernes n'ont-elles pas utilisé politiquement le tirage au sort et l'ont-elles cantonné à la sphère judiciaire ? Enfin, pourquoi revient-il récemment sur le devant de la scène politique et comment évaluer cette réémergence ?
Athènes : le tirage au sort comme outil démocratique
C'est à Athènes que la démocratie a été inventée, avec la philosophie la tragédie et l'écriture de l'histoire. Plus encore que dans d'autres cités grecques, le tirage au sort y constitue alors une procédure centrale, aux côtés de l'Assemblée, où le peuple est présent en corps, et des élections. Pour consolider le régime démocratique, Aristote juge ces trois procédures complémentaires mais ajoute que c'est d'abord à travers la sélection aléatoire des dirigeants que s'exprime la nature profondément démocratique d'une cité.
L'élection représente une procédure nécessaire à l'équilibre global mais elle incarne en partie au moins un principe différent : « Il est considéré comme démocratique que les magistratures soient attribuées par le sort et comme oligarchique qu'elles soient électives1. » Aristote complète le tableau en écrivant qu'à partir du moment où des élections se tiennent, elles sont oligarchiques s'il y a un suffrage censitaire, et démocratiques si tous les citoyens ou presque peuvent participer. Dans une perspective aristotélicienne, Athènes peut être comprise comme un « régime mixte », mêlant éléments aristocratiques et démocratiques — et sans doute cette formule convient-elle, à des degrés divers, à toutes les démocraties qui se sont succédé jusqu'à aujourd'hui2.
Le recours à la sélection aléatoire s'est développé au rythme de l'épanouissement de la démocratie elle-même. Nous ne savons pas s'il est introduit par Solon au début du VIe siècle av. J.-C, ou par Clisthène dans la seconde moitié du VIe siècle — deux moments clés qui voient le régime démocratique se mettre en place. Il est en tout cas partie prenante de la réforme fondamentale de Clisthène, qui réorganise la Cité sur la base d'un principe purement territorial plutôt que sur les clientèles des grandes familles. Clisthène crée les tribunaux (l'Héliée) et le Conseil démocratiques (la Boulé) au détriment du Conseil aristocratique (l'Aréopage), et impose le principe d’isonomia, l’égalité des citoyens devant (et par) la loi3. Le tirage au sort est massivement utilisé pendant l'âge d'or de la démocratie athénienne, au Ve et au IVe siècle. À l'époque de Périclès, son usage est étendu à la grande majorité des charges politiques (les magistratures), au moment même où s'approfondit la dynamique démocratique avec la marginalisation de l'Aréopage, l'instauration d'une indemnité journalière pour les « bouleutes » et les jurés des tribunaux populaires tirés au sort (461av.J.-C).
Les usages du tirage au sort
En dehors des institutions aristocratiques héritées de l'époque archaïque, comme l'Aréopage, les institutions athéniennes reposent sur un triptyque procédural. Au cœur de la Cité se trouve l’Ecclésia, l'Assemblée du peuple, ouverte à tous les citoyens âgés de 18 ans et plus. Elle se réunit souvent, à intervalles réguliers, et statue sur un grand nombre d'affaires. Elle est officiellement régie par le principe d’égalité devant la parole, l’isêgoria, même si les talents oratoires ne sont évidemment pas distribués de façon égale parmi les participants. La deuxième procédure repose sur l'élection, qui permet d’attribuer certaines magistratures centrales (avec un seuil censitaire pour l’éligibilité, qui est progressivement abaissé avec le développement de la démocratie). C'est ainsi que sont nommés les dirigeants de l’armée — et en particulier les dix stratèges —, les administrateurs des finances, les greffiers du Conseil, de nombreux fonctionnaires religieux, les architectes et les commissions chargées de la surveillance des édifices. Même chez les démocrates, la conviction qu’une expérience et des connaissances spécifiques sont impératives pour exercer ces tâches étatiques centrales semble l'avoir emporté ; dans ce cas, l’élection est préférable au tirage au sort4. Cependant, parce qu'elle favorise la désignation au pouvoir d'un petit groupe de citoyens influents, connus de leurs concitoyens et ayant sur eux une emprise certaine, elle est considérée comme moins démocratique que la sélection aléatoire.
Cette dernière constitue le troisième volet du triptyque procédural. Chaque citoyen peut se porter candidat au tirage au sort, selon le principe ho boulomeno (« celui qui veut»). La sélection aléatoire permet de désigner trois grands types d'institutions. C'est ainsi qu'est formée annuellement la Boulé, dite aussi « Conseil des Cinq Cents », le principal conseil de l'Athènes démocratique, qui a des fonctions transversales par rapport à la division du pouvoir typique de l'ère moderne entre le législatif, l'exécutif et le judiciaire. Chacune des divisions géographiques de base de la cité (les dèmes) y est représentée, non pas directement mais à travers les dix « tribus » (sorte d'arrondissements) qui y envoient chacune cinquante citoyens âgés de plus de 30 ans, ce qui fait du Conseil un organe représentatif de l'ensemble du territoire. La Boulé prépare les décisions de l'Assemblée du peuple, se charge de leur exécution, adopte certaines lois, sert à l'occasion de tribunal, exerce d'importantes fonctions militaires, est responsable d'une partie de la politique extérieure et supervise l'ensemble de l'administration publique, en premier lieu les finances. C'est le Conseil qui, avec sa fonction de préparation en amont, rend l’Ecclésia active et fonctionnelle. C'est aussi par tirage au sort que l'on pourvoit les fonctions de responsabilités en son sein et, en particulier, la présidence, renouvelée tous les jours au coucher du soleil. La méthode aléatoire permet enfin de désigner une sorte d'exécutif du Conseil, les « bouleutes » de chaque tribu devant tour à tour siéger pendant un mois en permanence (on les appelle alors les « prytanes »).
En sus de la Boulé, le tirage au sort permet de désigner la plupart des magistratures : 600 environ, sur 700 au total, sont pourvues de cette manière. Les dix principaux magistrats ainsi sélectionnés sont les archontes, dont six (les thesmothètes) sont les gardiens des lois et s'occupent des tribunaux. Ils sont nommés en deux étapes : chacune des dix tribus géographiques tire au sort dix de ses membres, puis un second tirage centralisé permet d'en choisir un par tribu. Les autres magistratures sont vraisemblablement l'objet d'une procédure centralisée5. Sont concernés les fonctionnaires de police et de voirie, les inspecteurs des marchés, les commissaires aux grains, les chargés des mesures, les chargés des revenus publics et des métèques, etc.
Enfin, tous les juges sont également nommés par sélection aléatoire. Le statut de citoyen implique indissolublement le droit de participer à l'Assemblée et de pouvoir devenir juré6.
Chaque année, six mille citoyens sont tirés au sort pour faire partie de l'Héliée, qui se réunit parfois en session plénière mais qui, la plupart du temps, est scindé en plusieurs « tribunaux populaires » (dikastèrià) en fonction des affaires à traiter. Ces tribunaux sont considérés comme une dimension clé de la démocratie. Les verdicts sont prononcés par des jurys populaires comptant plusieurs centaines de membres, l'administration du tribunal est elle aussi tirée au sort, les citoyens doivent en personne y accuser ou s'y défendre et il est interdit de payer quelqu'un pour le faire à sa place.
Outre les tâches de justice quotidienne, les tribunaux sont chargés de la surveillance de l'Assemblée du peuple, du Conseil, des magistrats et des leaders politiques, et ils exercent aussi toute une série de services de nature administrative et technique.
À cette échelle et avec cette fréquence, le tirage au sort devient une activité routinière. Cela n'aurait pas été possible sans l'invention de techniques particulières permettant d'y procéder de façon rapide et impartiale.
Un spécialiste de la démocratie athénienne a tenté de reconstituer l'une de ces procédures : « Les travaux des tribunaux commençaient à l'aube avec le tirage au sort des jurés du jour parmi ceux des 6 000 éligibles qui s'étaient présentés [...]. Les thesmothètes [...] décidaient si la journée devait être consacrée à des affaires privées mineures, avec des jurys de 201 citoyens, ou plus importantes, avec des jurys de 401 citoyens, ou à des actions publiques, avec des jurys d'au moins 501 citoyens. [...] Les jurés potentiels arrivaient tôt le matin. Devant chacune des dix entrées se trouvaient dix coffres marqués des dix premières lettres de l'alphabet [...]. Lorsqu'ils arrivaient, les gens allaient à l'entrée de leur tribu et mettaient leur plaque de juré dans le coffre dont la lettre correspondait à celle qui était portée sur leur plaque [...]. Puis commençait le tirage au sort à chaque entrée, selon le déroulement suivant.
« Quand tous les jurés potentiels d'une tribu avaient déposé leur plaque, l'archonte en prenait une dans chacun des dix coffres et les dix personnes ainsi choisies étaient ipso facto jurés ; mais leur première tâche était de se saisir du coffre portant leur lettre et de se ranger par ordre alphabétique, cinq devant chacun des deux klèrotèria dressés près de la porte. Un klèrotèrion était une stèle de marbre de la hauteur d'un homme, avec cinq colonnes munies de rainures permettant de poser une plaque de juré.
http://blog.matthewgast.com/2008/04/27/athens-part-5/


http://www.davidgill.co.uk/attica/kleroterion.htm

Le fait qu’il y ait deux colonnes suggère que ce klèrotèrion servait à choisir les magistrats plutôt que les jurés.

À chaque porteur de coffre était attribuée une colonne, dans les rainures de laquelle il disposait toutes les plaques de son coffre, en commençant par le haut. Sur le côté du klèrotèrion courait un petit tube vertical dans lequel on introduisait des boules noires et des boules blanches [...] une à une par le haut du tube. Si la première était blanche, les possesseurs des cinq premières plaques (en partant du haut) étaient pris comme jurés ; si elle était noire, ces cinq-là reprenaient immédiatement leur plaque et rentraient chez eux. La procédure continuait jusqu'à la sortie de la dernière boule blanche [...]. Quand les dix tribus avaient fini, la liste des jurés était complète.
« Dès la fin du tirage au sort des jurés, on en commençait un autre, pour les répartir entre les tribunaux [...] les jurés allaient alors jusqu'à un panier rempli de glands, et chaque gland portait une lettre correspondant à l'un des tribunaux; chaque juré en tirait un [...]. Suivait alors un troisième tirage au sort, cette fois entre les magistrats eux-mêmes : on plaçait dans un tube une boule par tribunal, chacune portant la couleur d'un tribunal ; dans un autre tube, on plaçait une boule pour chaque magistrat ; on tirait une boule de chaque tube, jusqu'à ce qu'on ait fini de déterminer quel magistrat présiderait quel tribunal7. »
On peut présumer que cette procédure, qu'Aristote décrit aussi dans La Constitution d'Athènes8, durait en tout environ une heure.
Plus de 2 000 citoyens s'essayaient environ 200 jours par an à ce « jeu ». La procédure était très complète, détaillée dans ses moindres étapes, elle était manifestement impartiale car effectuée publiquement. Le klèrotèrion, cette « machine » à tirer au sort dressée de manière à ce que de nombreux témoins puissent la voir, y avait une importance cruciale. Ce n'est que grâce à elle qu'une application du tirage au sort à des domaines aussi vastes et variés était techniquement possible. Elle rendait la procédure plus rapide, plus claire et la protégeait d'éventuelles tentatives de manipulation.
L'idéal démocratique
Aristote résume ainsi les caractéristiques communes à toutes les démocraties : « choix de tous les magistrats parmi tous [les citoyens] ; gouvernement de chacun par tous et de tous par chacun à tour de rôle ; tirage au sort des magistratures, soit de toutes, soit de toutes celles qui ne demandent ni expérience ni savoir ; magistratures ne dépendant d'aucun sens ou [d'un sens] très petit ; impossibilité pour un même [citoyen] d'exercer, en dehors des fonctions militaires, deux fois la même magistrature, ou seulement un petit nombre de fois et pour un petit nombre [de magistratures] ; courte durée des magistratures [...] ; fonctions judiciaires ouvertes à tous, tous jugeant de tout, ou des causes les plus nombreuses, les plus importantes et les plus décisives, par exemple la vérification des comptes, les affaires politiques, les contrats privés ; souveraineté de l'Assemblée dans tous [les domaines] ou sur les affaires les plus importantes; [...] versement d'une indemnité au mieux pour toutes les [charges publiques], ou au moins pour [les principales]9 ».
Tirage au sort, rotation des mandats, égale participation à la vie politique, obligation de rendre des comptes sur son mandat, rôle central de l'Assemblée et du Conseil populaires constituent autant de procédures institutionnelles qui matérialisent les idéaux de la démocratie : tous les citoyens ont en partage égal la liberté ; ils ne sont gouvernés par personne ou bien sont gouvernés et gouvernants tour à tour ; les gens modestes ont la souveraineté sur les gens aisés du fait de leur supériorité numérique et parce que le principe méritocratique est récusé ; chacun peut vivre « comme il veut ». Ce n'est plus seulement une élite mais tous les citoyens, c'est-à-dire les hommes adultes, libres et autochtones, qui peuvent vivre conformément à la nature de l'homme, ce zoon politikon (« animal politique ») qui ne trouve son origine et son accomplissement moral que dans la communauté politique.
L'idéal démocratique lié à l'émergence de la Cité constitue une véritable révolution politico-symbolique. « La Polis [Cité] se présente comme un univers homogène, sans hiérarchie, sans étage, sans différenciation. L’archè [le pouvoir] n'y est plus concentrée en un personnage unique au sommet de l'organisation sociale. Elle est répartie également à travers tout le domaine de la vie publique, dans cet espace commun où la cité trouve son centre, son méson. Suivant un cycle réglé, la souveraineté passe d'un groupe à l'autre, d'un individu à l'autre, de telle sorte que commander et obéir, au lieu de s'opposer comme deux absolus, deviennent les deux termes inséparables d'un même rapport réversible10. »
Dans la perspective de la rotation rapide des fonctions de pouvoir (la plupart d'entre elles ne sont attribuées que pour une durée allant de quelques mois à une année), la sélection aléatoire constitue une procédure très rationnelle11. Le couplage de la rotation et du tirage au sort est particulièrement efficace pour éviter une professionnalisation de l'activité politique, une monopolisation du pouvoir par les experts et son autonomisation par rapport aux citoyens.
Sur ce point, l'idéal de la Cité est à la fois politique et épistémologique : il s'agit de défendre l'égale liberté des membres de la Cité et de proclamer que tous ont légitimement part à la réflexion et à l'action politiques, qui ne sont pas considérées comme des activités spécialisées.
Cet idéal est largement partagé à l'époque classique. La manière dont les plus hautes fonctions sont pourvues en témoigne. La plupart des magistratures sont collégiales pour limiter le risque d'une appropriation du pouvoir.
Les stratèges sont les principaux magistrats et sont élus, mais ils forment un collège dont la présidence est désignée chaque jour par tirage au sort. C'est une façon d'éviter la concurrence, mais aussi de faire alterner le pouvoir politique majeur à l'intérieur d'un groupe qui, à travers l'élection, est considéré comme composé de personnes compétentes.
De même, le président du Conseil est tiré au sort parmi les prytanes et, durant toute une journée, il est formellement en possession des pleins pouvoirs de l'État. Chaque président du Conseil peut ainsi affirmer en quittant son mandat : « J'ai été président athénien pendant 24 heures, mais pas davantage12 ! »
L'opposition entre les démocrates modérés et les fractions les plus radicales se concentre sur le rôle des dirigeants élus, ceux qui se distinguent de la masse. Dans sa célèbre oraison funèbre aux soldats athéniens, Periclès déclare ainsi que si tous les citoyens sont égaux devant la loi et peuvent prendre la parole s'ils le souhaitent, indépendamment de leur fortune, « c'est en fonction du rang que chacun occupe dans l'estime publique que nous choisissons les magistrats de la cité, les citoyens étant désignés selon leur mérite plutôt qu'à tour de rôle13 ».
À ce principe méritocratique s'opposent les vues d'un Cléon, qui fait l'éloge du sens commun : « Allons-nous oublier [...] que l'on tire meilleur parti d'une ignorance associée à une sage pondération que d'une habileté jointe à un caractère capricieux, et qu'en général les cités sont mieux gouvernées par les gens ordinaires que par les hommes d'esprit plus subtil ? Ces derniers veulent toujours paraître plus intelligents que les lois [...]. Les gens ordinaires au contraire [...] ne prétendent pas avoir plus de discernement que les lois. Moins habiles à critiquer l'argumentation d'un orateur éloquent, ils se laissent guider, quand ils jugent des affaires, par le sens commun et non par l'esprit de compétition. C'est ainsi que leur politique a généralement des effets heureux14. »
Dans la pratique, l'égalité entre tous les citoyens se révèle imparfaite. De fortes oppositions entre groupes sociaux se manifestent tout au long de l'histoire athénienne, notamment entre les kaloi k'agathoi, les « meilleurs », et le démos, le « peuple » — terme qui comme en français désigne à la fois l'ensemble des citoyens et les plus modestes d'entre eux. Les paysans des alentours sont désavantagés par les distances à parcourir par rapport au petit peuple urbain lorsqu'il s'agit de participer à l'Assemblée ou au tirage au sort des magistratures. Les personnes ayant déjà quitté la vie active ou économiquement indépendantes et, inversement, les couches sociales plus pauvres pour lesquelles les indemnités journalières constituaient un petit revenu, sont plus représentées que les autres15. Les plus riches exercent une influence importante auprès de leur clientèle.
Malgré ces limites, l'idéal démocratique exprime largement des pratiques réelles. Le mode de vie des Athéniens est centré autour de l'activité politique et la participation des citoyens y est très égalitaire comparé aux autres régimes connus. Avant le déclenchement de la guerre du Péloponnèse en 421 av. J.-C, période d'apogée de la démocratie athénienne, la population de l'Attique est comprise entre 250 000 et 300 000 habitants, dont environ 170 000 à 200 000 adultes. Seuls 30 000 à 50 000 d'entre eux possèdent des droits politiques complets (les 80 000 esclaves, les 25 000 étrangers, les femmes et les enfants sont exclus de la vie publique). Habituellement, de 6 000 à 8 000 citoyens sont présents à l'Assemblée qui se réunit théoriquement 40 jours par an, mais à certaines occasions ils y affluent en plus grand nombre.
Grâce au tirage au sort et à la rotation des fonctions, en l'espace de dix ans, entre un quart et un tiers des citoyens âgés de plus de 30 ans deviennent membres du Conseil pendant un an, et pendant un mois de son exécutif en tant que prytanes. Près de 70 % des citoyens de plus de 30 ans sont bouleutes au moins une fois au cours de leur vie16 et une proportion encore plus importante est amenée à jouer le rôle de juré. Parmi les citoyens volontaires, très peu sont donc laissés de côté. Ces institutions fonctionnent comme des écoles de démocratie, dans une société de face-à-face qui permet facilement un contrôle mutuel et où la culture civique est très développée.
Certes, la cité athénienne excluait femmes et esclaves de la vie publique, et profitait de sa force pour assujettir les cités alliées. Cependant, dans le cercle relativement étroit de la citoyenneté, elle pouvait à bon droit être considérée comme très démocratique, dans le sens strict du mot : parce que le pouvoir y était largement exercé par le peuple (au sens statutaire de l'ensemble des citoyens) plutôt que par des intermédiaires, et parce que le peuple (au sens sociologique des couches populaires) était inclus dans la citoyenneté et participait fortement à cet autogouvernement. Comme le dit Finley, il faut pour le comprendre aller au-delà de l'équation démocratie = élections. Si Athènes ne supprima pas les luttes entre individus et groupes sociaux défendant leurs intérêts, qui ont existé de tout temps, elle inventa la politique, au sens d'une discussion publique institutionnalisée des bonnes ou mauvaises lois et des grandes décisions collectives (à commencer par celles qui régissent l'équilibre social dans la Cité). Elle se refusa en outre à professionnaliser la politique, considérant qu'elle était une activité où tous peuvent et doivent participer17.
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