Ministère de l'intérieur et de l’aménagement du territoire





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INTRODUCTION



Fiche n°1

Les dernières étapes de la coopération intercommunale



Les premières initiatives de coopération intercommunale remontent au XIXème siècle avec la création des commissions syndicales pour gérer les biens indivis entre communes (1837) et des ententes intercommunales (1884). Ces structures réalisaient un regroupement embryonnaire, d’intérêt limité. Les ententes intercommunales organisaient une simple concertation entre les communes, les commissions de gestion des biens indivis accomplissaient des actes d’administration courante. Très rapidement s’est imposée la nécessité de développer des solidarités nouvelles pour répondre aux besoins sans cesse croissant des populations auxquels les communes seules pouvaient difficilement faire face.

La coopération intercommunale est née de ce constat. Son cadre juridique a été défini initialement par la loi du 22 mars 1890 créant les syndicats de communes.

Par ce texte, le législateur a autorisé les communes à constituer entre elles un établissement public autonome, destiné à créer et gérer un service d’intérêt commun. Limité à l’origine à la satisfaction d’un objet unique, les syndicats intercommunaux ont vu leur champ d’intervention étendu à des objets multiples par l’ordonnance du 5 janvier 1959. Ce texte a également substitué la règle de majorité qualifiée à l’unanimité, facilitant ainsi les créations d’établissements publics de coopération intercommunale.

Le nécessaire partenariat entre les différents acteurs locaux avait été autorisé, à cette même période, par le décret du 20 mai 1955 autorisant la constitution de syndicats mixtes.

Dès la deuxième moitié du XXème siècle, le développement du fait urbain a conduit le législateur à créer de nouveaux groupements pour structurer les grandes agglomérations multicommunales et, pour la première fois, les a dotés de compétences obligatoires.

C’est ainsi que, dès 1959, sont institués, par l’ordonnance du 5 janvier 1959, les districts urbains.

L’évolution s’est poursuivie avec la loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines dont celles de Bordeaux Lille, Lyon et Strasbourg.

Enfin, la loi du 10 juillet 1970 a favorisé la création et la réalisation de villes nouvelles.

L’intercommunalité, conçue initialement assurer la gestion intercommunale de services, comme la distribution d’eau ou l’électrification, dans la Françe rurale du début du XXème siècle a donc évolué dès le milieu du siècle en vue d’une organisation rationnelle des territoires, notamment en milieu urbain.

Deux formes de coopération intercommunales se distinguent à la fois par leur finalité et leur mode de financement :

  • la forme associative essentiellement développée en milieu rural permet aux communes de gérer ensemble des activités ou des services publics. Son financement provient des contributions budgétaires ou fiscalisées des communes membres (syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple, syndicats mixtes).

  • la forme fédérative, à vocation urbaine, tend à regrouper des communes pour faire face aux grands enjeux posés par l’aménagement urbain. Son financement est assuré par la fiscalité directe locale (taxes foncières, d’habitation ou professionnelle) levées par les établissements publics de coopération intercommunale (districts, communautés urbaines, syndicats d’agglomération nouvelle).



1.1 La loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République


Cette loi amorce une relance de l’intercommunalité. Afin de développer et renforcer la coopération intercommunale, la loi crée deux nouvelles structures intercommunales complémentaires, destinées à favoriser le développement économique local et l’aménagement de l’espace. Ce sont :

  • les communautés de communes initialement destinées à fédérer des communes en milieu rural.

  • les communautés de villes appelées à fédérer des communes pour former une agglomération de plus de 20.000 habitants.

La coopération intercommunale, conçue par ce texte, est fondée sur la notion de projet de développement organisée au sein d’un espace de solidarité (bassin de vie et d’emploi).

Afin de marquer le caractère intégré de ces structures, la loi leur confère des compétences de nature obligatoire.

Ces nouvelles structures tendent aussi à harmoniser les politiques fiscales et notamment le taux de taxe professionnelle.

1.2 La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale


La loi du 12 juillet 1999 apporte un second élan au processus de regroupement des communes autour d’un projet commun de développement. Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée avec les communautés d’agglomération. Leur vocation est, à l’instar des communautés urbaines, de rationaliser et de structurer les aires urbaines dans une optique d’efficacité renforcée et d’exercice des compétences à une échelle de territoire pertinente.

Cette loi modifie et simplifie ainsi profondément l’architecture de l’intercommunalité à fiscalité propre qui repose désormais sur 3 types d’EPCI, au lieu de 5 auparavant, chacun disposant de compétences élargies suivant son degré d’intégration.

  • la communauté de communes

  • la communauté d’agglomération, (regroupant des communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave)

  • la communauté urbaine (regroupant des communes formant un ensemble de plus de 500.000 habitants d’un seul tenant et sans enclave)

Parallèlement, cette loi programme la transformation des districts et des communautés de villes cette dernière catégorie ayant au demeurant peu séduit (5 communautés de villes existaient au 1er janvier 2002).

La loi institue des règles novatrices à la fois au plan juridique et fiscal pour rationaliser la coopération intercommunale, faciliter son intégration et renforcer ses moyens d’action en vue de satisfaire à l’objectif de développement économique local affiché dans la loi de 1992.
1.2.1 Au plan juridique

  • une commune ne peut appartenir à plus d’un EPCI à fiscalité propre ;

  • la transformation d’un E.P.C.I. à fiscalité propre en une autre catégorie d’E.P.C.I. à fiscalité propre est possible par une procédure ne nécessitant pas la création d’une nouvelle personne morale ; Ainsi une communauté de communes peut se transformer en communauté d’agglomération ou une communauté d’agglomération en communauté urbaine, sous réserve de détenir les compétences et le niveau démographique requis. Il y a substitution d’une personne morale à l’autre.

  • les compétences transférées aux communautés urbaines ont été renforcées, celles transférées aux communautés d’agglomération sont particulièrement intégrées.

Enfin, cette loi unifie les règles de fonctionnement des EPCI en créant un tronc commun de règles applicable à toutes les catégories d’EPCI qu’il s’agisse de leur création, des conditions de l’évolution de leur périmètre ou de leur fonctionnement.
1.2.2 Au plan fiscal

  • la taxe professionnelle unique est désormais ouverte aux trois formules de l’intercommunalité à fiscalité propre. Elle est obligatoire pour les communautés d’agglomération et les nouvelles communautés urbaines, optionnelle pour les communautés urbaines existantes et les communautés de communes ;

  • la fiscalité mixte permet au groupement, en plus de la taxe professionnelle, de voter des taux additionnels de taxe foncière et de taxe d’habitation ;

  • la déliaison partielle des taux : les groupements ne se voient plus contraints de diminuer leur propre taux d’imposition à la suite de choix budgétaires et fiscaux de communes.



1.3 La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (publiée le 17 août 2004)


Le titre IX de cette loi consacré à l’intercommunalité vise à renforcer la cohérence des périmètres des structures intercommunales, à faciliter leur évolution vers des structures intégrées et à améliorer leur fonctionnement.
1.3.1 Au plan juridique
1.3.1.1 Mesures destinées à rationaliser la carte de la coopération intercommunale

Institution des procédures de fusion :

  • fusion d’EPCI dont un au moins à fiscalité propre en un autre EPCI à fiscalité propre (art.153 codifié à l’art. L. 5211-41-3 du CGCT)

  • fusion de syndicats d’agglomération nouvelle décidant de se transformer en communautés d’agglomération avec un EPCI à fiscalité propre (art. 156 modifiant l’art. L. 5341-3 du CGCT)

  • fusion de syndicats mixtes (art. 155 codifié aux art. L.5711-2 et L.5721-2 du CGCT)

Institution d’une procédure de transformation des syndicats intercommunaux.

  • transformation de syndicats en communautés de communes ou communautés d’agglomération (art. 152 codifié à l’art. L. 5211-41-2 du CGCT

- institution d’un nouveau cas de dissolution de droit des syndicats mixtes ouverts (syndicats sans activité depuis au moins 2 ans ( article 177 codifié à l’article L. 5721-7-1 du CGCT) et déconcentration, aux préfets, de la procédure de dissolution des syndicats mixtes sur demande des personnes morales qui le composent (article 177 codifié à l’article L. 5721-7 du CGCT).
1.3.1.2 Mesures destinées à favoriser le fonctionnement des EPCI

  • dans l’exercice des compétences :

  • élargissement des possibilités de mise en place de services communs entre les EPCI et leurs communes membres (art. 165 à 167 codifiés aux art. L. 5211-4-1 II et L. 5721-9 du CGCT)

  • possibilité pour le maire d’exercer conjointement certains de ses pouvoirs de police avec le président d’un EPCI à fiscalité propre ( art. 163 codifié à l’art. L.5211-9-1 du CGCT)

  • définition du contenu minimal des statuts (art. 171 codifié L.5211-5-1 du CGCT)

  • institution d’un délai de 2 ans pour définir l’intérêt communautaire (art. 164 modifiant les art. L.5214-16, L.5215-20 et L.5216-5 du CGCT)

  • faculté offerte aux EPCI à fiscalité propre de demander aux départements et aux régions de leur déléguer l’exercice de tout ou partie de leurs compétences (art. 145, art. 151 codifié à l’art. L. 5210-4 du CGCT) (reprise du § figurant au point 1.3.1.1 ).

  • dans l’organisation et le fonctionnement des instances délibérantes :

  • clarification des conditions dans lesquelles les attributions de l’organe délibérant peuvent être déléguées au vice-président du bureau (art. 169 modifiant l’art. L. 5211-10 du CGCT)

  • possibilité sous certaines conditions, de modifier le nombre et la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant de l’EPCI (art. 159 à 162 codifiés aux art. L. 5211-20-1, L. 5211-41-1, L. 5711-3 et L. 5215-6 du CGCT)

  • harmonisation des dispositions relatives aux groupes de délégués avec celles relatives aux groupes d’élus dans les communes dans les communautés d’agglomération et les communautés urbaines (art.170 modifiant les art. L.5215-18 et L.5216-4-2 du CGCT)

  • dans l’évolution des groupements :

  • prise en compte de l’incidence du retrait des communes appartenant à des syndicats sur les syndicats mixtes, (art. 172 et 180 modifiant notamment les art. L.5211-19 et L. 5211-25-1 du CGCT)

  • extension de périmètre d’un EPCI : uniformisation des règles de majorité qualifiée requises (article 174 codifié à l’article L. 5211-18 du CGCT).

  • définition des syndicats mixtes fermés composés exclusivement d’EPCI (art.176 modifiant l’art. L. 5711-1 du CGCT)



1.3.2 Au plan financier

  • élargissement des conditions relatives à l’utilisation des fonds de concours (art. 186 modifiant les art. L. 5214-16 , L. 5216-5 et L. 5215-26 du CGCT)

  • assouplissements des règles relatives à l’attribution de compensation et à la dotation de solidarité communautaire (art. 183 et 185 modifiant l’art. 1609 nonies C du CGI).

  • ajout de la gestion des équipements sportifs dans le groupe de compétences permettant l’éligibilité à la dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée (art.179 modifiant l’art. L.5214-23-1 du CGCT)

  • élargissement des possibilités offertes aux syndicats intercommunaux de percevoir la taxe communale sur l’électricité au lieu et place de la commune (art. 178 modifiant l’art. L.5212-24 du CGCT)

  • possibilité offerte aux syndicats de communes de fiscaliser en tout ou partie la contribution budgétaire des communes membres (art. 181 modifiant les art. L.5212-20 du CGCT et 1609 quater du CGI.



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