Note de réflexion sur l’exclusion Introduction L’objet du travail présenté ici est la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial, anciennement tutelle aux prestations sociales enfants.





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Marie-Laurence Binet

Master de managements des politiques sociales et sanitaires

Université Pierre Mendès-France, Grenoble

Août 2008

Note de réflexion sur l’exclusion

Introduction

L’objet du travail présenté ici est la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial, anciennement tutelle aux prestations sociales enfants. Conçue à son origine comme « une mesure de police administrative des familles »1 , peut-elle devenir un outil de lutte contre l’exclusion, exprimant à l’égard des plus pauvres une volonté de solidarité nationale ? C’est l’objet de cette note de réflexion.

Cette mesure, dans le champ de la protection de l’enfance depuis mars 2007, est issue de la politique familiale française, née entre les deux guerres. "C'est le décret-loi du 12 novembre 1938 qui crée véritablement les allocations familiales, indépendantes des salaires et des entreprises" indiquent Bruno Ribes et Marc de Montalembert dans leur article sur la politique familiale2. Ils précisent ensuite que "la charte de base est la loi du 22 août 1946. À partir de quatre prestations (dont les allocations familiales), la branche famille va mobiliser dans les années 1950 jusqu'à 40 % des dépenses de sécurité sociale".
Les prestations sont servies, dans l'esprit de la loi, pour répondre aux besoins de base des familles : logement, chauffage, alimentation, vêture.
Le Code de la sécurité sociale prévoit, dès son entrée en vigueur, l'éventualité d'un détournement de ces prestations de leur objectif premier : soutenir la vie familiale et assurer, aux enfants particulièrement, des conditions de vie décentes.
La mesure de tutelle aux prestations familiales est régie par la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966, déclinée dans le Code de la Sécurité Sociale aux articles L167-1 et R 167-1 et suivants. Elle est complétée par le décret n°69-399 du 25 avril 1969, sur la professionnalisation de la tutelle, qui pose les premiers fondements :
" Le tuteur aux prestations sociales reçoit les fonds versés par les services ou les organismes débiteurs. Le tuteur doit affecter les prestations à caractère familial ou destinées à des enfants aux besoins exclusifs de ceux-ci et aux dépenses de première nécessité les concernant, en particulier aux dépenses d'alimentation, de chauffage et de logement. Dans le cadre de sa gestion, il est habilité à prendre toutes mesures de nature à améliorer les conditions de vie des enfants et à exercer auprès des parents une action éducative en vue de la réadaptation complète de la famille."
La Tutelle aux Prestations Sociales Enfants s'applique, toujours selon le Code de la sécurité sociale " dans le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses, ou lorsque le montant des prestations n'est pas utilisé dans l'intérêt des enfants".
C'est alors que "le juge des enfants peut ordonner que les prestations soient, en tout ou partie, versées non au chef de famille, mais à une personne physique ou morale qualifiée, dite tuteur aux prestations sociales."  
Suite à "l'appel des cents", au procès d'Outreau et au procès d'Angers, Philippe Bas, ministre des affaires sociales, sollicite Fabienne Quirriau pour ouvrir une consultation en vue de réformer le système de protection de l'enfance.
Rappelons que "l’appel des cents " est, à l’initiative de Jean-Pierre Rosenczveig, président du Tribunal de Bobigny, et de Claude Roméo, directeur de l’enfance et de la famille au Conseil général de la Seine-Saint-Denis, une lettre ouverte appelant le gouvernement à organiser " une table ronde réunissant les principaux acteurs de la protection de l’enfance afin de définir les conditions de la mise en place d’un débat public national " ainsi qu’à " l’élaboration d’une loi d’orientation qui traduise une vision d’ensemble et permette la refonte d’un système dont chacun s’accorde à regretter les cloisonnements. " 3
Le résultat de cette consultation est la loi du 5 mars 2007, dite loi réformant la protection de l'enfance, au sein de laquelle est intégrée la nouvelle mesure de tutelle, rebaptisée mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial.
Dans le code civil, article 371 et suivants, intitulés "de l'autorité parentale" et "de l'assistance éducative", on trouve désormais l'article 375-9, concernant la Mesure Judiciaire d’Aide à la Gestion du Budget Familial. Le ministère de la santé et de la solidarité a produit des guides de pratiques : celui qui concerne l'Aide à la Gestion du Budget Familial fait partie du fascicule "intervenir à domicile pour la protection de l'enfant".
Michel Chauvière, sociologue spécialiste de la famille, parle de la mesure de tutelle, dès son origine, comme d'une "mesure de police administrative". Il explique, dans son article " Une violence discrète : le mauvais usage des allocations familiales4 ", dans quel contexte historique hygiéniste et paternaliste elle est née. Apparue à la fin de la Troisième République, la tutelle aux prestations familiales évolue au gré du contexte politique et des gouvernements. Le décret-loi dit Code de la famille du 29 juillet 1939, œuvre du Haut comité de la population, « est avant tout nataliste et interventionniste  (…) En réalité, comme le montrent les chapitres suivants du code de 1939, et notamment celui consacré à la « Protection de la race », ces textes sont inséparables de la lutte contre quelques fléaux sociaux bien identifiés, au premier chef desquels l’alcoolisme, mais aussi la pornographie ou l’avortement. De cette époque date la formule stigmatisante bien connue visant « les parents qui boivent l’argent des allocs. 5 » Par opposition à ces « mauvaises familles » à surveiller, s’inscrit ici en filigrane l’image de la famille idéale, composée d’un digne père de famille, honnête et travailleur, d’une mère au foyer aimante et attentionnée, et d’enfants correctement mis et bien éduqués. Après la Libération, cette mesure de tutelle, pourtant fortement imprégnée des valeurs morales du gouvernement de Vichy, perdurera.
Malgré cette intention indéniable de contrôle social, la mesure de tutelle peut être cependant une mesure de soutien à la parentalité, durant les périodes de fragilité que traversent certains parents (deuil, séparation, chômage). Elle apporte une aide quotidienne, le temps nécessaire, face à la société de consommation et au pouvoir sans cesse grandissant de l'argent. Son aspect de médiation face à ce pouvoir mériterait d'être étudié de plus près. En effet, les ménages bénéficiant de mesures d’Aide à la Gestion du Budget Familiale sont, plus que d’autres encore, soumis aux tentations de consommation. Sont-ils en capacité de consommer, et sinon, faut-il les y aider ?
Nous verrons tout d’abord, dans le contexte économique et social de la France d’aujourd’hui, qui sont les bénéficiaires des mesures d’AGBF.
Nous étudierons ensuite pourquoi ces populations exclues, ou à la limite de l’exclusion, choisissent la, consommation comme moyen de se sentir intégrées, renonçant ainsi souvent à une gestion de « bon père de famille ».
Cela nous amènera en troisième partie à envisager la nécessité de la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial comme une mesure de solidarité nationale, dans un contexte de crise de la société salariale.

1- Les bénéficiaires de mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial

Financement et exercice des mesures judiciaires d'AGBF

Rappelons brièvement en préambule par qui sont exercées les mesures judiciaires d’AGBF et comment elles sont financées.

Les principaux acteurs du secteur sont les associations qui mettent en œuvre les mesures de tutelles aux prestations sociales adultes et d’AGBF:

Les Unions Départementales des Associations Familiales (UDAF), les Associations Départementales de Sauvegarde de l'Enfance et de l'Adolescence (ADSEA), les caisses d'allocations familiales ou de la Mutualité sociale agricole selon les départements.
Michel Chauvière indique6 que, selon des enquêtes conduites entre 1986 et 1992, les UDAF sont désignées comme personnes morales dans 71 % des cas, les associations de Sauvegarde dans 11 % des cas, les caisses de la Mutualité sociale agricole dans 1,5 %, et d'autres organismes habilités pour le reste.
Lorsqu’une association est habilitée à exercer des mesures, son principal financeur est alors l'organisme payeur des prestations familiales: caisse d'allocation familiale, Mutualité sociale agricole ou autre organisme habilité, pour les fonctionnaires par exemple. Afin de payer les services exerçant les mesures, une tarification au mois par tutelle exercée est mise en place par les préfets dans chaque département. Ce système perdure aujourd'hui : en 2008, dans le département de l’Isère, le mois tutelle est de 245€88. Les associations sont donc payées par les organismes débiteurs en fonction du nombre de mesures exercées. Ce sont également ces mêmes organismes débiteurs, qui, informées par le tribunal d’instance, versent aux services habilités les prestations des ménages bénéficiaires de la mesure, afin qu’elles soient gérées avec eux dans l’intérêt des enfants.
Qui sont ces ménages ? Ils ont bien sûr chacun leur histoire, leur économie familiale, leurs particularités, mais ils ont aussi des points communs, que nous allons tenter de dessiner, à grands traits dans un premier temps.

La situation au regard de l’emploi

Robert Castel, dans Les métamorphoses de la question sociale, une chronique du salariat, explique comment le fait d’avoir un emploi était peu à peu devenu, laborieusement, au fil des siècles, un état constitutif de l’identité sociale et une sécurité de vie. Mais il constate que la situation se dégrade et note7  dans la société contemporaine "  la présence, apparemment de plus en plus insistante, d’individus placés comme en situation de flottaison dans la structure sociale, et qui peuplent ses interstices sans y trouver une place assignée. Silhouettes incertaines, aux marges du travail et à la lisière des formes d’échanges socialement consacrées – chômeurs de longue durée, habitants des banlieues déshéritées, allocataires du revenu minimum d’insertion, victimes des reconversions industrielles, jeunes en quête d’emploi et qui se promènent de stage en stage, de petit boulot en occupation provisoire…-, qui sont-ils, d’où viennent-ils, comment sont-ils arrivés là, que vont-ils devenir ? "

Ces « silhouettes incertaines » ressemblent fort aux ménages bénéficiaires de mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial. Un des premiers facteurs de paupérisation est en effet lié à la situation au regard de l’emploi. Quand il y en a un, encore faut-il qu’il soit stable et à plein temps. Il est désormais communément admis que la gestion du personnel est devenu au fil des années pour les entreprises une variable d’ajustement, et l’on peut se voir priver de son gagne-pain si l’entreprise décide de licencier pour donner plus de dividendes aux actionnaires, ou de délocaliser sa production pour la rendre moins coûteuse.

C'est ainsi qu'un couple du sud Grésivaudan, parent de trois enfants, s'est retrouvé privé du jour au lendemain des deux salaires qui lui avait permis de contracter un prêt d'accession à la propriété pour son logement. Suite à un jugement du tribunal d’instance et menacée d'expulsion, le ménage a sollicité une mesure de protection des prestations familiales auprès du juge des enfants. Celle-ci a permis, entre autres, de proposer au créancier un échéancier sur plusieurs années, avec une sécurité de règlement. Quelques années plus tard, le prêt était soldé et le ménage enfin propriétaire de son logement. La mesure a donc été levée par le juge des enfants.

On voit ressurgir, dit Robert Castel, la vieille obsession populaire d’avoir à vivre "au jour la journée ", sans savoir de quoi demain sera fait. C’est une angoisse que connaissent bien beaucoup de ceux qui en viennent à demander l’aide de cette mesure auprès des services sociaux de secteur ou directement au juge des enfants.

Les ressources des ménages bénéficiaires de Mesures Judiciaires d’Aide à la Gestion du Budget Familial ont trois origines :

  • le travail, tout d’abord, le plus souvent à temps partiel non souhaité, ce qui est le cas des familles monoparentales dont la personne de référence est une femme peu ou pas qualifiée, et pour un montant mensuel par conséquent très inférieur au Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance ;

  • les minimas sociaux (allocation spécifique de solidarité, revenu minimum d’insertion, allocation adulte handicapé) ou les indemnités de chômages ensuite ;

  • les allocations familiales enfin, dans lesquelles nous incluront l’allocation parent isolé, que les familles monoparentales perçoivent pour un temps – un an après une séparation ou jusqu’aux trois ans du dernier né –.

Ceci nous mène au deuxième point de fragilité potentielle dans le parcours de vie des ménages auxquelles nous nous intéressons.

La composition de la cellule familiale et le coût des enfants

Sept ans après Robert Castel et Les métamorphoses de la question sociale, Eric Maurin, économiste, précise dans L’égalité des possibles, la nouvelle société française, qu'à son sens: " En France8, la précarité des situations professionnelles semble n’être en tant que telle qu’un facteur secondaire de récurrence et de persistance dans des situations de pauvreté. La précarité des situations familiales semble un facteur bien plus décisif. Il ressort ainsi de l’étude9 que la pauvreté concerne avant tout les familles avec plusieurs enfants, notamment monoparentales. La persistance dans la pauvreté est d’abord et avant tout le lot des parents isolés ou à faibles salaires potentiels, qu’ils aient ou non un emploi et que cet emploi soit ou non un emploi stable. » Pour lui, c'est donc surtout la composition de la famille qui est déterminante. Cette assertion est corroborée par une récente enquête10 de l’INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques) sur laquelle nous reviendrons plus longuement par la suite, qui précise que les couples sans enfants sont les ménages les moins touchés par la pauvreté.

Cette fragilité des familles nombreuses et monoparentales avait déjà été repérée par les acteurs de terrain. Il en est fait mention en septembre 2001, dans les actes d’un colloque sur les mesures de tutelle organisé par l’Union Nationale des Associations Familiales. Ce colloque restitue à quelques trois cents cinquante délégués à la tutelle les travaux de plusieurs groupes de professionnels constitués en 2000.

Eric Mainguenau et Fréderic Marinacce, respectivement responsable et conseiller technique du département des politiques et des prestations légales à la Caisse nationale d’allocations familiales, y font une analyse qui rejoint à la fois le propos de Robert Castel sur les "silhouettes incertaines", et celui d'Eric Maurin sur la présence des enfants qui fragilise la cellule familiale11 :

" La pauvreté ne concerne pas seulement les familles, ni l’ensemble des familles. Mais un très grand nombre d’entre elles disposent d’un faible revenu et sont exposées au risque de précarisation. Une proportion importante des familles allocataires perçoit un revenu primaire qui ne peut suffire à l’entretien de leurs enfants. Ce revenu est inférieur au SMIC pour environ 20% d’entre elles et inférieur au salaire moyen pour près de la moitié d’entre elles. Ce constat se trouve confirmé par la répartition des ménages par déciles en fonction du niveau de vie (revenu par unité de consommation) : les ménages situés dans les trois premiers déciles, soit les plus pauvres, représentent 42% des bénéficiaires de prestations familiales alors que ceux situés dans les trois derniers déciles ne représentent que 16% de ces bénéficiaires. Cette situation s’explique par plusieurs facteurs :

° La présence d’enfants à charge, quel que soit leur nombre, conduit à une diminution du niveau de vie. Les études sur le coût de l’enfant montrent que cette diminution est de l’ordre de 30% par enfant, c’est à dire qu’il faudrait augmenter le revenu des parents de 30% pour qu’ils ne subissent aucune baisse de leur niveau de vie en raison de l’arrivée d’un enfant à leur foyer. Il s’agit d’une moyenne car le pourcentage varie en fonction de nombreux paramètres, dont le rang et l’âge de l’enfant ;

° Les familles nombreuses sont particulièrement menacées par le risque de pauvreté. Bien que leur revenu primaire soit supérieur de 18% au revenu moyen, leur niveau de vie avant transferts sociaux ne représente que 75% du niveau de vie moyen si on considère les familles de trois enfants et 52% pour les familles de quatre enfants et plus (chiffres 1997, échelle de consommation INSEE). »

Les deux auteurs parlent ici des familles allocataires en général, et non pas spécifiquement des familles bénéficiaires de MJAGBF. Certaines d’entre elles ne disposent donc pas des ressources suffisantes pour élever correctement leurs enfants, et cette difficulté s’accroît avec leur nombre. Cependant, il est à noter que, d'après ces deux responsables de la CAF, la venue du premier né conduit déjà mécaniquement à une diminution du niveau de vie, alors que les prestations familiales ne sont servies qu'à partir du deuxième enfant.

En Isère, au 1er janvier 2007, 93 ménages, soit 283 enfants ont bénéficié d’une MJAGBF dans le nord Isère, et 102 ménages dont 311 enfants dans le sud Isère. En 2008, 88 ménages avec 267 enfants dans le nord et 103 ménages et 303 enfants dans le sud 12. Cela représente donc une moyenne générale de trois enfants par famille. Par ailleurs, on voit de plus en plus rarement des familles de 7 ou 8 enfants, sans pouvoir déterminer si la raison en est une modification du désir d’enfant ou s’il est lié aux difficultés économiques que rencontrent les familles nombreuses.

D’autres facteurs viennent aggraver les problèmes financiers, qui concernent plus spécifiquement la population bénéficiaire des mesures, nous disent les deux auteurs déjà cités. Ce sont le fait qu’un seul des deux parents travaille, et celui qu’un parent élève seul ses enfants :

« Le concept de taux d’effort13 pour élever ses enfants constitue une autre approche possible du phénomène. Il s’agit du coût des enfants rapporté au revenu disponible (revenu primaire moins impôt sur le revenu). Les calculs montrent que le taux d’effort pour élever ses enfants croît fortement avec la taille de la famille, puisque pour une famille percevant un revenu équivalent à deux SMIC, il est de 26% si cette famille n’a qu’un enfant, de 48% si elle a deux enfants mais de 77% si elle a trois enfants (la perception des prestations familiales atténue fortement ces écarts mais ne les gomme pas) ;

° La mono activité, caractéristique souvent présente au sein de la population bénéficiaire de mesures de TPSE, constitue également un facteur de précarisation. On estime, par exemple, que la pauvreté touche 8% des couples avec trois enfants lorsque les deux conjoints sont actifs mais 17% d’entre eux lorsqu’un seul exerce une activité professionnelle ;

° L’isolement a très souvent pour conséquence une situation financière difficile. Le taux de pauvreté – estimé à environ 7% pour l’ensemble des ménages – est de 14% pour les familles monoparentales. Leur revenu moyen représente 65% de celui de l’ensemble des ménages et leur niveau de vie avant transfert 51% du niveau de vie moyen lorsqu’elles ont plus d’un enfant à charge (chiffres 1997, échelle de consommation INSEE). »

Le tableau des ménages bénéficiaires des Mesures Judiciaires d’Aide à la Gestion du Budget Familial se dessinent ainsi sous nos yeux : des ressources insuffisantes, qu’elles proviennent du salaire ou des minima sociaux, des enfants parfois trop nombreux pour les ressources disponibles, des parents souvent isolés.

L’ enquête14 de l’INSEE (Institut National des Etudes Statistiques et Economiques) sur les niveaux de vie en 2006 fait état d’un taux de pauvreté d’environ 13,2% en France métropolitaine en 2006, soit 7,9 millions de personnes. Elle précise que le taux de pauvreté correspond à un revenu inférieur à 880 euros par mois. Parmi ces ménages pauvres, 30,3 % des personnes vivant au sein d’une famille monoparentale ont des ressources inférieures au seuil critique. Une grande partie des ménages bénéficiaires de mesures est donc au-dessous du seuil de pauvreté.

Mais les ménages ont aussi des réseaux d’entraide familiaux ou amicaux, une connaissance parfois approfondie des possibilités d’aides légales, tout cela au service d’une ambition communément partagée par la majorité des parents : offrir le meilleur à ses enfants. C’est lorsqu’il s’agit de définir le meilleur que l’analyse se complique. D’autant que quand les ressources sont faibles, les choix financiers sont encore plus drastiques. Pourtant, même si les ménages sont pauvres, ils veulent le meilleur pour leurs enfants.
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