Petit point historique sur les politiques du logement en France (cf chronologie en annexe)





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Dossier “Les politiques du logement en France”


  1. Petit point historique sur les politiques du logement en France (cf chronologie en annexe)


La crise du logement des classes populaires (et parfois des classes moyennes) est un problème récurrent depuis l'urbanisation qu'a connu la France à partir du milieu du 19ème siècle. Les pouvoirs publics n'ont commencé à intervenir dans ce domaine que dans les années 1880, et encore avec une timidité certaine. Les mesures prises avec la création des sociétés d'Habitation à Bon Marché destinées aux classes populaires et la mise en place d'aide à l'accession à la propriété sont restées tout à fait marginales jusque dans les années 1910. Cet effort a été interrompu par la Première Guerre Mondiale et tout au long de l'entre-deux-guerre, les incitations de l'état n'ont pas été suffisantes pour résorber le déficit d'offre de logement locatif à bon marché. Cela a notamment conduit au phénomène dit des 'lotissements défectueux” : de nombreux ménages, notamment en région parisienne, ont été poussés par l'absence de logement salubre à Paris à acquérir des lots de terrains en banlieue parisienne et à y construire des pavillons petit à petit. Ces pavillons se situaient dans des zones qui n'étaient pas reliées aux réseaux d'assainissement, d'électricité et où les routes n'étaient que des chemins de terre. Ce n'est que devant l'ampleur du désastre que l'Etat et les collectivités locales se sont résolues à intervenir pour financer les équipements publics de ces zones en constante extension et pour subventionner la fin de la construction de ces pavillons à travers la loi Loucheur.
A la fin de la Deuxième Guerre Mondiale, la situation est donc dramatique : les destructions de logement qui résultent des bombardements viennent aggraver le manque de logement salubre dû à plusieurs décennies pendant lesquelles l'investissement immobilier a été très limité. Une famille sur trois vit alors en situation de surpeuplement, et l'urgence de la construction est accrue par la reprise démographique. L'amélioration nécessaire est aussi qualitative : en 1946, seul un logement sur 5 possède des WC, 37% seulement ont l'eau courante et 6% possèdent une baignoire ou une douche.
L'effort de construction intervenu entre 1960 et 1980 est considérable : le parc de logement se renouvelle considérablement, en partie grâce au développement du parc locatif HLM. Le pourcentage de Français logés dans un HLM passe de 2,8% en 1954 à 15% aujourd'hui (cette proportion n'a quasiment plus augmenté depuis le début des années 1980). Les aides de l'état se concentrent alors sur la construction de logements collectifs en location, de préférence à l'aide à la construction de pavillons : ceux-ci souffrent d'une image très négative depuis la crise des lotissements défectueux et ce n'est qu'à partir des années 1970 que l'Etat commence à subventionner l'accession à la propriété individuelle; d'autre part, l'effort de construction important se réalise en partie grâce au développement des techniques industrielles de construction qui réduisent considérablement les coûts et amènent à la construction majoritaire de ce qu'on a appelé les “grands ensembles”.
Le désengagement de l'état intervient à partir de la réforme de 1977 consécutive au rapport Barre. A partir de ce rapport, la politique gouvernementale préfère à l'aide à la pierre, dévoreuse de budget, une aide à la personne à travers l'APL, avec pour présupposé qu'avec la croissance, de nombreuses familles sortiront rapidement du système d'aides. Cette réforme de 1977 est le point de départ du désengagement financier de l'état : le taux de subvention publique pour la construction neuve passe de 20% à 12 %. Les aides à la pierres financées par l'état passent de 43 milliards de francs et 1978 à 28 milliards en 1993.

Problème = ce désengagement à en décalage total avec le nouveau cycle économique qui s'engage : montée ininterrompue deu chômage, taux d'intérêts élevés, baisse de l'inflation et fort ralentissement de la croissance. Ce n'est pas le moment idéal pour tabler sur l'accession à la propriété. Conséquence : on enregistre une explosion de l'APL dans le budget de l'état, passant de 20 milliards de fran cs en 1978 à 60 milliards en 1993.

En même temps, on enregistre une chute considérable du nombre d'HLM construits par an : au cours des 20 dernières années, le nombre de HLM construit se situe aux alentours de 50 000 par an, contre 300 000 au moment fort de la construction.

Plusieurs facteurs aggravent les conséquences de ce désengagement : sélectivité croissante des bailleurs sociaux à l'égard de leurs postulants locataires; le droit de réservation du préfet devient résiduel; le patrimoine social régi par la loi de 1948 et accessible aux ménages peu solvables disparaît progressivement (chambres d'hôtel, meublés)

Le mouvement de retrait de l'Etat de la politique publique du logement social se poursuit en réalité tout au long des années 80 et 90. Les bailleurs sociaux n'ont d'autre choix que se tourner vers les collectivités locales pour trouver des sources de financement. Nous sommes toujours dans une période de désensagement de l'état dans le domaine du logement
Source : Fribourg et Bonvalet dans “Logement et habitat l'état des savoirs”, Evolution des politiques du logement depuis 1950.


  1. Le logement social aujourd'hui



a) les mal-logés aujourd'hui: situation du logement en France d'après le bilan du DAL ("Droit au logement")
Le nombre de mal logés et de sans logis reste important

- 1,6 millions de personnes vivent dans des logements sans douche, WC ou les deux

- 1 million de personnes sont logées en situation de surpeuplement accentué

- 550 000 personnes, dont 50 000 enfants, vivent dans des hôtels, des meublés ou sous-locataires

- parmi les locataires, 300 000 ménages sont en situation d'impayés de loyers dont deux tiers dans le parc social, soit environ 1 million de personnes

- 146 000 personnes dans des maisons mobiles (recensement 1990)

- 10 000 sans abri à Paris pour une nuit moyenne de l'hiver 1995

- 86 000 personnes étaient "sans domicile".

Source : Ministère du Logement, de l'Equipement et des Transports - Questionnaire de la Commission de la Production et des Echanges. Projet de LFI pour 2001 et INSEE enquête 2001 sur la population "fréquentant les services d'hébergement et les distributions de repas chauds"
Le 7ème rapport de la Fondation Abbé Pierre, publié en mars 2002, recense trois millions de personnes mal logées en France dont, 86 000 sans domicile, 200 000 personnes hébergées durablement en hôtel, en habitat de fortune ou par des parents et amis, un demi million de personnes vivant en habitat temporaire ou précaire et deux millions de personnes dans des logements dépourvus de confort sanitaire de base.
Le nombre de logements vacants en France ne cesse d'augmenter

Pour la France entière, on comptait 1 989 758 logements vacants en 1999, soit environ 7% du parc de logements.

En 1999, 409 491 logements, soit 8,1 % des logements, étaient vacants en Ile de France

En 1999, 136 554 logements étaient vacants à Paris , soit 10,1 % des logements
La situation de Paris et en Ile de France est particulièrement tendue

Au 30 novembre 2001,

- Paris possède 700 immeubles insalubres

- Les institutionnels (banques, etc…) mettent 15 000 logements locatifs sur le marché, la ville de Paris ne peut les acquérir

- Paris a un parc social de 14 % de l'ensemble des logements

- Paris a 100 000 demandes de logement en attente

- Seulement 32 000 logements à Paris payent la taxe pour logement vacant alors que 136 000 logements sont vacants.
La construction de logements neufs malgré une reprise récente reste bien inférieure aux besoins

En 1999, 317 500 logements ont été construits, dont 187 800 logements individuels et 122 900 logements collectifs. Ce nombre est certes supérieur aux années antérieures (1993 : 244 200 logements construits ou 1998 : 287 300 logements construits), mais les chiffres de construction des dernières années n'ont rien d'exceptionnel, ils ne font que rejoindre le niveau de construction des années 80. De 1982 à 1989, le nombre de logements neufs a toujours été supérieur à 300 000 par an.

Le déclin de la construction sociale est manifeste, les crédits prévus ne sont pas consommés.

Source: Secrétariat d'Etat au Logement

Il apparaît très clairement que les mesures de prévention des expulsions pour impayés de loyer, prévues par la loi d'orientation sur la lutte contre les exclusions, sont restées sans effet.

Il faut là aussi noter la situation particulière de l'Ile de France. Le taux de jugements d'expulsion (23,8 % des logements loués de France mais un tiers des jugements d'expulsion en 1998) est beaucoup plus élevé que la moyenne nationale. La Seine Saint Denis souffre aussi d'une situation particulièrement tendue en matière de logement : 3,1 % des locataires de la métropole mais 12,9 % des jugements d'expulsions pour congés et 11,9 % des jugements d'expulsion pour autres demandes.

Source: Ministère de la Justice - 1998

BALLAIN René (dir.) 1998 “Promouvoir le droit au logement. Contribution à l'évaluation de la loi du 31 mai 1990” La documentation Française, 1998

BENGUIGUI Francine (dir.) 1997, La politique du logement à l'épreuve de la précarité, regards croisés cherchers-acteurs, paris, Ministère de l'Equipement/PCA,
b) l'état du parc HLM aujourd'hui (cf récapitulatif des dispositifs d'aide au logement en annexe)
Le terme de HLM désigne, depuis la loi du 2 juillet 1950, à la fois les organismes, offices ou sociétés anonymes dont l'objet est de réaliser et de gérer des logements aidés et réglementés, et, plus largement, le patrimoine locatif dont ils sont propriétaires. Une partie des organismes d'HLM sont des sociétés anonymes coopératives ou de crédit immobilier, dont l'objet principal est l'accession à la propriété. On dénombre 3 500 000 logements HLM. Un logement sur deux appartient à une centaine d'organismes gérant plus de 9000 logements. A l'opposé, un peu plus d'un organisme sur deux gère moins de 4000 logements.

55% des logements sont gérés par 207 offices publics d'HLM (OPHLM) et 84 offices publics d'aménagements et de construction (OPAC), établissements publics rattachés à une collectivité locale. 45% sont gérés par 337 sociétés anonymes d'HLM, de droit privé, à lucrativité limitée. Ces différents types d'organismes n'ont pas de différences notables dans l'occupation ou les loyers.

Un peu plus de la moitiés des logements HLM ont entre 20 et 40 ans, construits à l'époque la plus productive de la politique du logement, entre 1960 et 1980, ce qui explique que la question de la réhabilitation du stock d'HLM existant est devenu un sujet de préoccupation dès les années 1980.A ce jour, 1.2 million d'entre eux ont bénéficié d'aides de l'Etat en vue de leur réhabilitation, avec des résultats souvent insuffisants. Un quart de ces HLM anciens appartiennent aux ZUS (zones urbaines sensibles) délimitées en 1997 dans le cadre de la politique de la ville comme des quartiers connaissant des problèmes “d'intégration dans le tissu urbain”.

La production récente s'est diversifiée : elle est constituée d'unités de dimensions plus modestes et pour le quart d'entre elle de maisons individuelles, situées souvent dans des petites villes et des communes rurales périurbaines. De nouvelles segmentations sont aussi apparues : les prêts locatifs aidés “très sociaux” (PLATS) sont destinés à limiter les loyers de l'offre nouvelle pour y favoriser l'entrée des ménages à revenus faibles. Mais le poids de ces HLM très sociaux reste aujourd'hui marginal dans le parc total HLM.

Depuis les années 1970, la part des HLM dans le parc total s'est stabilisée à 15%, avec un accroissement net du patrimoine limité à 40000 à 50000 logements par an. Cependant, durant cette période, la demande de ménages à très faibles ressources a de nouveau rapidement augmenté. La dimension du patrimoine HLM s'est révélée insuffisante pour absorber cet accroissement et, simultanément, maintenir une vocation intermédiaire. Les pouvoirs publics en ont tiré les conséquences, en diminuant les plafonds de ressources pour l'accès : 80% des ménages français pouvait prétendre à un logement HLM sur la base des plafonds de 1980, ils ne sont plus que 50% avec les plafonds actuels. Néanmoins une “surpression” à l'entrée des HLM s'est installée, alimentée par la tension des marchés et la disparition progressive des filières alternatives que sont les hôtels meublés, la sous-location et l'offre locative privée à bas loyer (notamment les appartements aux loyers bloqués sous le régime de la loi de 1948).

Source : “L'univers des HLM” par Gilles Horenfeld in “Logement et habitat, l'Etat des Savoirs”


  1. Quelques questions sur les finalités du logement social, ses principes : à quoi doit servir le logement social et la politique du logement aujourd'hui?


a) Deux objectifs difficiles à concilier : droit au logement des plus précaires et mixité sociale.
Du logement des classes moyennes à l'accueil des “défavorisés”, une inflexion de la fonction du logement social ?

En 1970, dit Gilles Horenfeld, les HLM étaient occupés en priorité par une population jeune, composée de familles de dimension relativement importante, avec un présence majoritaire d'ouvriers et d'employés, en grande partie en mobilité sociale et en transition résidentielle vers l'accession à la propriété. Le but de la construction massive de logements sociaux depuis 1960 était non pas de loger des personnes exclues du marché du logement en raison de la fragilité économique mais de résorber un déficit massif de logement pour les jeunes parents du baby-boom. Le “logement social” ne visait pas uniquement les classes populaires et encore moins les précaires. Il existait d'ailleurs un seuil minimal de revenu à respecter pour accéder à un logement HLM. Enfin ce n'est qu'au milieu des années 1970 que l'on s'attelle à la destruction des bidonvilles dans lesquelles vit une partie de la main d'oeuvre immigrée maghrébine.
En 1992, les ménages de une ou deux personnes sont devenus majoritaires, ce qui est dû en grande partie à l'augmentation relativement rapide de la population âgée vivant en HLM, conséquence d'un vieillissement dans les lieux d'une partie des ménages. L'occupation actuelle est cependant marquée par la présence de catégories éprouvant des difficultés particulières à se loger ailleurs, familles nombreuses, monoparentales, ménages “étrangers” dont la moitié (hors ménages provenant de la Communauté Européenne) est logée en HLM.

L'accueil en HLM des ménages défavorisés tend à s'accroître, comme le montrent les enquêtes logement de l'INSEE : elles permettent de dater du milieu des années 1970 l'augmentation de la présence en HLM de populations très pauvres et/ou en situation difficile., les années 80 ayant été celles de l'accélération de l'entrée de ces catégories.
Néanmoins, l'idée de permettre aux plus précaires d'entrée prioritairement dans les HLM ne fait pas l'unanimité, notamment auprès des bailleurs sociaux qui privilégient les ménages solvables et mettent en garde contre le risque de ghettoïsation des HLM dans ce cas.

Yann Maury résume ainsi cette opposition entre deux objectifs difficiles à concilier :
les multiples acteurs qui interviennent désormais dans le champ du logement social public ne parviennent pas à s'accorder sur une vision commune de la notion de logement social. (..) Plus précisément, deux coalitions s'affrontent. D'un côté, la coalition “droit au logement” animée par les acteurs associatifs, caritatifs (DAL, Sos racisme, ATD quart-monde, Emmaüs...) et rejointe occasionnellement par le secrétariat d'état au logement s'est fixée une cible privilégiée : les exclus et les précaires qui n'ont pas accès aujourd'hui au logement social. Il s'agit pour cette coalition “droit au logement” de donner un contenu effectif à un droit aujourd'hui très formel. De l'autre, la coalition “mixité dans l'habitat” dirigée par l'union HLM et rejointe par la grande majorité des bailleurs sociaux et des élus locaux privilégie à l'inverse les classes moyennes solvables. Il s'agit d'éviter aux HLM le statut de “logeurs de pauvres” ainsi que la reconstitution de “ghettos sociaux”.
Il signale en effet que le droit au logement est plus que théorique : une enquête nationale du CREDOC de 1997 montre que moins d'un allocataire du RMI sur cinq est logé dans le parc social. Pour l'allocation de parent isolé, une allocataire sur trois habite un logement social. Ces personnes, souvent exclues du secteur libre, si elles ne peuvent être accueillies par des proches, se replient vers des formes de logements précaires, centres d'habergement, hôtels meublés, habitations de fortune, squats. Mais la deuxième coalition veut positionner le mouvement HLM sur le segment le plus attractif et le plus solvabilisateur, celui de l'accession sociale à la propriété. Les HLM doivent pour eux d'abord reconquérir les classes moyennes. L'auteur conclut à l'épuisement du modèle d'action professionnel du milieu HLM qui revêt trois aspects

  • le milieu HLM ne repose plus sur un mouvement social en mesure de coaliser classes moyuennes et précaires

  • la production des HLM s'est rapporchée du marché “au nom de la qualité”

  • incapable de produire un discours sur le sens de l'action HLM


Source : “Les HLM, l'état providence vu d'en bas” Yann Maury, l'Harmattan 2001
C'est à travers les politiques d'attribution des logements sociaux que sont mises en pratiques ces différentes conceptions de la fonction du logement social.
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