«L’institution communale de 1974 a nos jours au cameroun» expose presente par monsieur atangana eteme eméran





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REPUBLIQUE DU CAMEROUN REPUBLIC OF CAMEROON

Paix – Travail – Patrie Peace – Work - Fatherland







« L’INSTITUTION COMMUNALE DE 1974 A NOS JOURS AU CAMEROUN »

EXPOSE PRESENTE PAR

Monsieur ATANGANA ETEME Eméran

Professeur à l’ENAM – Directeur des Affaires Générales au MINVIL

INTRODUCTION
LA MUNICIPALISATION DU CAMEROUN
La réception de l’idée communale au Cameroun  date de l’époque coloniale. C’est l’étape de l’apprentissage de la décentralisation1.

1 – Le Cameroun Britannique 
Dès leur prise de possession de cette portion de l’ancienne colonie allemande au lendemain de la Première Guerre Mondiale, les Anglais amorcent le mouvement. Dès 1922, en effet, l’autorité coloniale britannique, fidèle à sa politique de l’ « indirect rule », crée les « Native courts ». Les Native Authorities avaient le droit de légiférer, d’établir des impôts sous le contrôle strict des District Officiers (équivalent des préfets).

2 – Le Cameroun Français
C’est près de dix-neuf ans après les Britanniques que l’autorité coloniale française, dans un décret du 23 avril 1941, songe pour la première fois à organiser le régime des communes mixtes au Cameroun.
Le Gouverneur de la France au Cameroun, par arrêté du 23 juin 19412, crée sur ce territoire deux communes, l’une à Douala, l’autre à Yaoundé.
Toutefois, comme on peut aisément le constater, aucune de ces instances n’est élue.
Mais il y a mieux : le texte reste délibérément muet sur la personnalité juridique de la commune ; qui plus est, lorsqu’il s’agit de déterminer la « capacité civile » de la commune, l’article 30 stipule que « la commune représentée par l’administrateur-maire ne peut ester en justice sans l’autorisation du gouverneur ».

Mais ce qui est sans doute le plus important, c’est le nouveau régime défini par ce texte, qui, tout à l’opposé du précédent, précise que « ces communes sont administrées, sous la présidence d’un maire désigné par le haut commissaire, soit par une commission municipale nommée, soit par un conseil municipal élu ».
Ce dernier texte, signé du président du conseil P. Ramadier, constitue donc la première véritable amorce du mouvement de décentralisation au Cameroun sous administration française.
Cependant, il faudra attendre la loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en A.O.F.,au Togo, au Cameroun et à Madagascar1 pour assister à une systématisation de la décentralisation en Afrique noire française en général et au Cameroun en particulier.
Pour l’essentiel, la loi de 1955 détermine les modalités de création et fixe le statut juridique de deux types de communes :
D’une part, les communes de plein exercice (C.P.E.), qui peuvent être créées par décret pris sur le rapport du ministre de la France d’Outre-Mer. La structure est marquée par l’élection, non seulement le conseil municipal est élu mais c’est ce dernier qui désigne en son sein le maire et ses adjoints.
D’autre part, les communes de moyen exercice (C.M.E), qui peuvent être crées par arrêté du chef du territoire après avis de l’assemblée territoriale.
Mais si ce dernier est élu par un collège unique, le maire et ses éventuels adjoints sont nommés.
Je compare le mouvement de décentralisation au Cameroun de 1974 à nos jours à l’évolution institutionnelle du Conseil d’Etat Français de l’an VIII à 1872, marquée par la prudence, ayant fait évoluer cette institution d’une justice retenue à une justice déléguée.

I – La reforme de 1974 ou la décentralisation retenue 2.



En 1974, la commune est « urbaine » ou « rurale » selon que son ressort territorial se réduit à une « agglomération urbanisée » ou qu’il « s’étend à la fois sur des agglomérations urbanisées ou non et sur des zones rurales »3
La commune « est dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ».
L’autonomie communale est plus ou moins réelle de par le mode de désignation de l’organe délibérant.
Le système mis en place fait cependant coexister deux modes de désignations de l’exécutif communal. L’un démocratique, conçu pour des populations supposées évoluées, consiste à faire élire le maire et ses adjoints par le conseil municipal, lui-même directement élu par la population de la commune urbaine.
L’autre autoritaire, consiste en la nomination des administrateurs municipaux des communes rurales et des délégués du gouvernement dans les « communes spéciales » par le pouvoir exécutif. Cette dualisation du régime communal camerounais est la caractéristique majeure de cette époque.
A- La commune urbaine à exécutif élu ou la décentralisation limitée
C’est le schéma classique en droit français où le chef de l’exécutif communal membre du conseil municipal est élu. Mais l’intervention du parti unique dans la désignation apparemment démocratique du maire et de ses adjoints permet à l’Etat, en raison de l’osmose qui existe entre ce dernier et le parti, tout au moins dans la maîtrise des mécanismes et des opérations électorales, d’imposer une limite à l’émancipation municipale.

B- La commune urbaine à exécutif nommé ou la décentralisation surveillée



La loi communale de 1974 consacre un titre particulier-le titreIV-à un régime communal qualifié de spécial, et auquel se trouvent soumises les villes de Douala, Yaoundé et Nkongsamba.
On retrouve en effet, au niveau de l’exécutif, une forme dyarchique qui dissocie les fonctions de délégué du gouvernement, lequel assume « toutes les fonctions dévolues au maire dans une commune urbaine ordinaire », et la présidence du conseil municipal.
Celle-ci est, en effet, assurée par un président « autonome » assisté d’un vice-président ; tous les deux sont élus par le conseil municipal en son sein « dans les mêmes conditions que le maire et ses adjoints ».
En fait, les attributions du président du conseil municipal sont surtout honorifiques ; son action se limitant à la convocation du conseil, à la présidence des séances, ainsi que la police de l’assemblée.
Bien qu’il soit chargé, aux termes de l’article 174 de la loi communale, « d’assister le délégué du gouvernement de ses conseils », cette assistance ne se matérialise pas à travers les mécanismes de consultation obligatoire.
L’essentiel des attributions dévolues au maire d’une commune urbaine ordinaire relève dans les trois municipalités concernées du délégué du gouvernement. Nommé par décret du Président de la République, qui est seul compétent pour le révoquer selon la même procédure, il est donc soumis au pouvoir hiérarchique du gouvernement.
Le délégué du gouvernement auprès des communes de Douala, Yaoundé et Nkongsamba est en même temps le véritable maire de ces villes, abstraction faite de la présidence du conseil municipal.
Officier d’état civil , c’est le délégué du gouvernement qui dirige les services de la commune, représente celle-ci en justice, assure la police municipale et exécute le budget.
Le législateur a octroyé au Chef de l’Etat pleins pouvoirs à l’effet de soumettre à ce régime spécial, «  toute commune urbaine ou rurale en raison de son importance et de son niveau de développement ».1

Les communes urbaines de Bafoussam, Ebolowa, Edéa, Garoua, Kumba, Limbé, Maroua et Nkongsamba rejoignent celles de Douala, de Yaoundé et de Bamenda, dans ce régime par un décret du 25 novembre 1993 (décret n° 93/322 du 25 novembre 1993).

C- Les communes rurales à exécutif nommé ou la « décentralisation à l’essai »



Le législateur en 1974 a soigneusement distingué deux types de communes , en fonction de leur degré d’importance et de leur niveau de développement.


  • aux communes urbaines qui disposent en principe de moyens importants et de cadres suffisamment compétents pour assurer une bonne gestion municipale, il a jugé utile d’accorder des structures totalement démocratiques ;

  • aux communes rurales qui, à l’opposé des premières, ne disposent guère de moyens en personnel et matériel suffisants, il a octroyé une structure, contrôlé par le pouvoir exécutif. En effet, celui qui dirige l’exécutif municipal ici porte le titre d’ « administrateur municipal ». Il peut être choisi totalement en dehors du conseil municipal, puisqu’il est nommé par arrêté. C’est l’ère du Sous-Préfet Maire (par référence à la pratique du ministre juge en France au XVIIe siècle).


La loi n’impose pas une limitation de durée de la fonction d’administrateur municipal. Dans la pratique, cependant, cette durée sera fonction de la qualité de la personne qui a été nommée à ce poste. Aussi, lorsque c’est le sous-préfet qui remplit en même temps les fonctions d’administrateur municipal, la durée de cette dernière fonction sera identique à celle de sous-préfet. Lorsque l’administrateur municipal n’est pas le sous-préfet, la durée de sa fonction est la même que celle du mandat du conseil municipal.
Il est bien clair, dans l’hypothèse fréquente où les fonctions d’administrateur municipal sont remplies par le sous-préfet, que l’autorité de tutelle, qui est, par ailleurs, le supérieur hiérarchique direct de ce dernier, fait difficilement la part des choses entre le contrôle qu’il exerce sur celui-ci, en tant que chef d’une administration territoriale d’Etat ; il y a osmose entre le pouvoir hiérarchique et le pouvoir de tutelle. Il a fallu attendre 1985 pour que soit mis fin l’ère des sous-préfets administrateurs municipaux (arrêté n° 510/CAB/PR du 20 juillet 1985 portant nomination des administrateurs municipaux).
Deux mécanismes de coopération intercommunale sont mis en place par les textes :
Le premier a pour base le Fonds Spécial d’Equipement et d’Intervention Intercommunale, crée par la loi communale de 1974. Il s’agit par conséquent d’une institution née indépendamment de la volonté directe de telle ou telle commune. Aussi pouvons-nous considérer ce mécanisme de coopération comme étant supra-communal. 
Au contraire, le second mécanisme est directement lié au consentement des communes qui lui donnent naissance : le syndicat de communes ; nous sommes alors en présence d’un mécanisme de coopération inter communale.



  1. La coopération supra-communale : le FEICOM


La création effective du Fonds Spécial d’Equipement et d’Intervention Intercommunale (F.E.I.C.O.M) remonte au décret n° 77-85 du 22 mars 1977 qui en détermine les modalités de fonctionnement et de gestion.
Conçu comme un établissement public administratif, le F.E.I.C.O.M, dont le siège est fixé à Yaoundé, s’est vu confier comme objectifs principaux :


  • la promotion de « l’entraide entre les communes notamment par des avances de trésorerie » ;

  • « le financement des travaux d’investissements communaux et intercommunaux » ;

  • enfin « la couverture des frais relatifs à la formation du personnel communal et du personnel d’état civil ».


Le F.E.I.C.O.M intervient donc à la fois comme un régulateur de la gestion municipale et le principal promoteur de la solidarité communale.
2 - La coopération inter-communale : le syndicat des communes.
Le syndicat des communes procède d’une technique traditionnelle de regroupement d’entités communales, dans le dessein évident de réaliser des travaux d’intérêt commun.
« Les communes d’un département peuvent, soit à la demande de l’autorité de tutelle, soit par délibérations concordantes dument approuvés, se grouper en syndicat pour réaliser en commun des opérations intercommunales, telles que :


  • l’ouverture et l’entretien des voies intercommunales ;

  • l’achat et l’utilisation d’engins routiers ;

  • l’exploitation des services par voie de concession ».


L’un des adjoints au Préfet du département est désigné Président du syndicat des communes.
A partir de 1992, on observera un véritable mouvement de décentralisation déléguée1.
II - LA REFORME DE 1992 OU LA DECENTRALISATION DELEGUEE

A- LES AVANCEES QUANTITATIVES



Le Cameroun se retrouve, à la suite de la loi de 1974 avec cent soixante-quatorze (174) communes dont vingt deux (22) communes urbaines et cent cinquante-deux (152) communes rurales.
Puis dix huit (18) communes rurales sont créées sur la base de nouveaux arrondissements et districts dès le 20 septembre 1982 portant le nombre de communes à cent quatre vingt douze (192).
La transformation par la loi du 15 juillet 1987 des communes urbaines de Douala et Yaoundé en communautés urbaines, et la création subséquente de quatre (04) communes urbaines d’arrondissement dans chacune des deux villes font passer le nombre de communes à deux cents (200).
A partir de 1992, les créations communales prennent un coup d’accélération. Vingt trois (23) communes rurales ayant pour ressort territorial les districts érigées en arrondissement, sont instaurées, portant le nombre de communes à deux cent vingt deux (222).
Le 25 novembre 1993, quarante neuf (49) communes rurales sont crées et trois (03) communes urbaines d’arrondissement à Yaoundé et Douala, portant le nombre de communes à deux cent soixante quinze (275).
Le 24 avril 1995, soixante quatre (64) communes rurales sont crées. En trois (03) ans, entre 1992 et 1995, cent trente neuf (139) communes ont été crées contre cent soixante quatorze (174) créations pendant la période de trente (33) ans allant de 1941 à 1974.

Etat des communes avant la réforme de 19741.


TYPE DE COMMUNES

NOMBRE

Communes de plein exercice à régime spécial (Douala, Yaoundé et Nkongsamba)

03

Communes de plein exercice à régime normal

15

Communes mixtes rurales

84

Communes rurales de moyen exercice

22

Local gouvernements de l’ex-Cameroun Occidental

24

Nombre total de communes

148



A ce jour on enregistre trois cent trente neuf (339) communes au Cameroun dont :


  • deux (02) communautés urbaines (Douala, Yaoundé) ;

  • onze (11) communes urbaines d’arrondissement ;

  • vingt (20) communes urbaines dont neuf (09) dites à régime spécial ;

  • trois cent six (306) communes rurales.


B – LES AVANCEES DECENTRALISATRICES DES ANNEES 1990
1°) La loi de 1992
Avec l’avènement de la loi n° 92/003 c’est la généralisation de l’élection des maires fussent -ils des communes urbaines ou rurales, seules les grandes agglomérations restent régies par une loi spéciale.
a) Le remplacement de l’impôt forfaire par l’impôt libératoire

 

Le recouvrement de ce nouvel impôt revient à titre principal aux maires en remplacement de l’ancien système qui donnait la charge du recouvrement de l’impôt forfaitaire aux Sous-Préfets. Les autorités administratives deviennent des autorités d’appui en matière de recouvrement et non plus les agents de recouvrement.
b) L’élargissement de l’assiette fiscale en faveur des communes.
Introduction des recettes fiscales ci-après :


  • le produit de l’impôt libératoire ;

  • le produit de la taxe sur les armes à feu ;

  • le produit des droits de mutation à titre onéreux ;

  • une partie du produit de la redevance forestière ;


Introduction dans les centimes additionnels des taxes ci-après :
- de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ;

- de l’impôt sur les sociétés ;

- de la taxe sur la propriété foncière ;

- des taxes sur les jeux ;

2°) Le décret n° 94/232 du 05 décembre 1994 mettant fin au principe de l’unicité de caisse
Le principe de l’unicité des caisses signifie que l’ensemble des fonds disponibles quelle qu’en soit l’origine (fiscalité, emprunts, subventions, etc.), peuvent servir à assurer le paiement de l’ensemble des dépenses. En d’autres termes, on ne peut réserver en caisse certaines catégories de deniers pour le paiement de certains types de dépenses.
Le décret de 1994 affirme à l’article 2 que les communes gèrent librement leur recette et règlent leurs dépenses dans l’ordre et suivant les priorités qu’elles se fixent. Le Ministre en charge des collectivités locales dresse chaque année la liste des communes bénéficiant de ce régime. Les receveurs municipaux ont désormais le droit d’ouvrir un compte au nom de la commune soit auprès de la Banque Centrale, soit alors dans les banques secondaires, mais dans les conditions légales et pour les opérations prévues par la loi.
3°) la loi cadre sur l’environnement
Aux termes des dispositions de l’article 3 de la loi n° 96/12 du 05 août 1996 portant loi cadre relatif à la gestion de l’environnement, la mise en œuvre de la politique nationale de l’environnement est une activité partagée entre le Gouvernement et les collectivités territoriales décentralisées. Les communes, doivent veiller à la sauvegarde de l’environnement et contribuer à la protection de celui-ci (art. 9).
L’article 60 de la même loi vient compléter le dispositif de la loi communale en matière d’environnement et de qualité de vie du voisinage, en interdisant les émissions de bruit et d’odeur susceptibles de nuire à la santé de l’homme, de constituer une hygiène excessive pour le voisinage ou de porter atteinte à l’environnement.
Les personnes à l’origine de ces émissions doivent prendre toutes les dispositions, nécessaires pour les supprimer, les prévenir ou limiter la propagation sans quoi le Maire est amené à prendre toutes mesures exécutoires destinées, d’office, à faire cesser le trouble y compris manu militari.
4°) L’article 55 de la constitution de 1996 : la maturation du mouvement décentralisateur de la commune camerounaise
La révision constitutionnelle de 1996 érige la commune en collectivité territoriale décentralisée, c’est à dire en personne morale de droit public jouissant de l’autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts locaux s’administrant librement par les conseils élus et dans les conditions fixées par la loi.

CONCLUSION



La décentralisation est un processus, une histoire à construire pas à pas. Réforme ambitieuse, elle touche à la plupart des aspects transversaux de la gestion publique ; sa mise en œuvre requiert l’engagement des moyens humains et financiers importants. C’est une réforme à inscrire dans la durée en procédant par étapes afin d’adapter constamment le rythme de réforme aux capacités des services administratifs à les appliquer, et à la façon dont elles sont intégrées par la population. Une décentralisation réaliste et réussie requiert un travail dans la durée. Face à une réforme de ce genre, il faut éviter l’approche technocratique, c’est à dire penser que c’est une réforme qui ne concerne qu’une élite ou un groupe d’experts. Il faut impliquer la population à l’enracinement du processus.
On comprend la prudence du constituant camerounais qui a préféré la progressivité à la précipitation, la réforme à la révolution :  « Les nouvelles institutions de la République prévues par la présente Constitution seront progressivement mises en place. Pendant leur mise en place et jusqu’à cette mise en place, les institutions de la République actuelles demeurent et continuent de fonctionner».1
C’est vrai que les détenteurs de l’initiative des lois engagent leur responsabilité constitutionnelle en ne déposant pas ou en ne discutant et n’adaptant pas les textes législatifs exigés par la Constitution mais la responsabilité pour non dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi n’est pas reconnue par la jurisprudence administrative2. S’il appartient au législateur de parfaire l’œuvre constituante, il ne s’agit pas pour lui d’une obligation juridique mais morale et politique. L’article 67 alinéa 1 de la Constitution de 1996 est fondé sur la bonne volonté des pouvoirs publics à mettre en place les nouvelles structures créées, à recourir à l’élection généralisée des maires, quelle que soit la grandeur de l’agglomération, solution que les diverses conceptions de l’autonomie locale commandent. Le recours généralisé à l’élection dans nos communes garantira à nos villes le statut de « bonne ville ». La bonne ville qui jouit d’un statut particulier profitant à chacun de ses habitants et à la ville considérée dans son ensemble comme une personne morale, une universitas, bénéficiant de privilèges et même de l’exercice de quelques prérogatives de puissance publique mineures notamment dans le domaine de la police et de la voirie, disposant de ressources financières, matérielles et humaines.

BIBLIOGRAPHIE
FINKEN, Martin, Communes et Gestion Municipale au Cameroun : 1996
NLEP, Roger Gabriel, L’Administration Publique Camerounaise Contribution à l’Etude des Systèmes Africains d’Administration Publique, LGDJ, 1986 Paris 
Gérard SAUTEL, Histoire des Institutions Publiques, Dalloz, 11 rue Soufflot, 75240 Paris Cedex 05, 1982.
KOM TCHUENTE, Barthélemy, Développement Communal et Gestion Urbaine au Cameroun, Editions CLE, 1996.
J.P GILLI, les Grands Arrêts du Droit de l’Urbanisme, Sirey, 1981. 
La Réforme de l’Etat, Promotion Valmy (1996-1998).


1 L’expression est du doyen Bockel, in Droit administratif., p. 319.

2 Arrêté du 25 juin 1941 portant création d’une commune à Douala et à Yaoundé, J.O., 1941, pp. 447-451.

1 J.O.R.F 19 nov. 1955. pp. 11274.

2 D’après la théorie de la justice retenue, les délégations de compétence faites par le roi, fussent-elles permanentes dans leur principe ne comportent pas l’abandon par le roi de ses préoccupations de justice. Le roi conserve ce droit d’évocation. Le roi doit s’assurer de la « certitude que ses juges seront pénétrés de son esprit et familiers de ses besoins ». (Viviers 1849).

3 Article de la loi n° 74-23 du 5 décembre 1974, précitée.

1 Article 177 de la loi communale de 1974 précitée. Ainsi aux termes du décret n°77-203 du 29 juin 1977, déterminant les communes et leur ressort territorial, la ville de Bamenda fut soumise à ce régime spécial.

1 Par référence à la Justice déléguée qui est la marque du Conseil d’Etat Français dans sa nouvelle vocation avec l’avènement de la loi du 24 mai 1872.

1 Tiré de Communes et Gestion Municipale au Cameroun de Martin FINKEN p. 50.

1 Article 67 de la Constitution.

2 Arrêt C.E.


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