Recherche corum sous la direction J. A. Keller





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LES ZONES FRANCHES EN EUROPE

Extrait d’un inventaire au sujet de la région de Genève

rédigé par l’équippe de recherche CORUM sous la direction J.A.Keller

23 octobre 1989 - mise-à-jour partielle du 18 avril 2005

url: www.solami.com/zonesfranches.doc ¦ …/zonesfranches.htm ¦ …/zones.doc
Introduction des éditeurs
Dans la recherche des chemins menant à l’Europe future, l’étude des marchés uniques pratiquées ailleurs fournira des leçons utiles, mais par forcément des exemples à suivre. Dans les pays qui se parent d’une étiquette «socialiste», la planification a provoqué un retard qui ne fait que croître par rapport à ceux qui jouissent d’une économie de marché. Une bureaucratie monstrueuse et autosuffisante étouffe les forces productives. Cependant, si la supériorité de l’économie de marché, qui implique la liberté d’entreprise, n’est plus à démontré, elle ne saurait pour autant être considérée comme une panacée universelle; elle n’est pas à l’abri d’un gigantisme coûteux pour la collectivité, elle ne ménage pas automatiquement les richesses naturelles, elle n’a découvert que récemment les effets catastrophiques de la pollution et, si elle est capable de les maîtriser, cet apprentissage ne va pas sans douleur.
Un vent de libéralisme souffle actuellement sur le monde entier. Mais nous redécouvrons en même temps une très ancienne vérité: il n’y a pas de liberté sans contraintes. Les Américains ne se félicitent nullement de leurs mégapoles. Et les Européens occidentaux voient avec inquiétude se dessiner un «triangle d’or» Paris-Munich-Milan. Cependant, l’expérience nous enseigne aussi que toute crainte recèle des effets pervers difficilement prévisibles. L’art de réglementer judicieusement n’est pas facile et les fonctionnaires sont rarement des artistes, mais ceux de Berne sont plus facile à contrôler que ceux de Bruxelles. Envoyer «sur les roses» les auteurs de lois, règlements ou traités internationaux qui sentent le soufre est devenu, en Suisse, un sport national que l’étranger nous envie.
Et voilà posé la problématique de l’Europe en gestation: elle sera unie et libérale, mais constamment menacée par deux variétés du gigantisme, l’industriel et le bureaucratique. Certains biologistes pensent que les dinosaures ont disparu parce que leur corps était trop grand pour leurs petites cervelles. Souhaitons que l’Europe ne subisse pas ce triste sort. Reste à savoir comment s’y prendre. L’étude des zones franches fertilisera cette réflexion.
Une chose est claire: c’est à l’échelle de territoires plus modestes, mais aussi plus homogènes en dépit des frontières politiques qui parfois les traversent – Dieu sait pourquoi sinon pour embêter les indigènes – que seront traitées avec sagesse et véritable compétence les questions vitales sur lesquelles, aujourd’hui, des administrations aussi lointaines qu’anonymes consentent à se pencher paternellement … lorsqu’elles en ont le loisir et se rendent compte que, p.ex., la Haute-Savoie et le Pays de Gex, pas plus que la Corse ou la Bretagne, ne sont pas des banlieues de leur prestigieuse capitale.
Ce n’est pas par hasard que les Etats-Unis – déjà fortement décentralisés – ont créé sur leur vaste territoire des centaines de zones franches, en s’inspirant notamment d’exemples trouvé sur le Bon Vieux Continent, trop riche d’expérience pour en apprécier pleinement la valeur. S’agissant d’institutions très anciennes, solidement enracinées dans les coutumes et traités, qui ont fait leurs preuves depuis des siècles et se sont défendues bec et ongles contre des gouvernements siégeant dans des capitales lointaines et plus soucieux de prestige que du sort de régions périphériques, la République et Canton de Genève et les zones voisines constituent un cas exemplaire.
L’analyse des anciens traités qui, dans une large mesure, n’ont fait qu’entériner des traditions bien antérieures à la cristallisation de ce que Denis de Rougemont appelait les Etats-nations, permet d’apprécier l’importance des libertés économiques et individuelles (du commerce, de résidence, etc.) qui ont stimulé l’essor de cette région dont Genève fut toujours le centre naturel, en dépit de certaines péripéties pénibles, blocus ou lois fiscales et douanières tendant à démanteler des franchises ancestrales au nom de la souveraineté nationale voire même du progrès social. Genevois, Savoyards et Gessiens savent mieux que personne que l’enfer est pavé de bonne intentions. Ils ont aussi appris à se défendre.
A ce propos, il n’est pas sans intérêt de remarquer que les plus importants traités relatifs aux zones franches n’ont jamais été abrogés. Bien au contraire. Dans le cas des zones franches autour de Genève, leur pérennité fut même confirmée par la Cour Internationale de Justice en 1932. En pratique, cependant, les gouvernements français et suisse ont parfois fait preuve d’une désinvolture peu compatible avec des traités internationaux qui, en droit, priment les lois nationales, et ont (ou avaient) pour but de préserver les intérêts de la région.
Ainsi restent bloquées, notamment, des ressources financières genevoises qui, investies dans la région, viendraient fructifier les activités d’une population particulièrement inventive et entreprenante. Il ne s’agit pas, soulignons-le, de quémander l’aide des gouvernements, mais tout simplement d’exiger le respect de textes existants. Nul besoins, à cette fin, de cohortes d’experts compliquant à l’envi d’interminables négociations. L’article 234 du Traité de Rome, charte fondamentale de la CEE, réserve d’ailleurs, non sans raison, les traités internationaux antérieurs. Pour cela, il faut les connaître. C’est le but de l’analyse proposée ici.

PREFACE
Qui dit zone franche, pense d’abord aux franchises douanières. Pourtant, il en existe d’autres. Ne citons ici qu’un exemple: l’Alsace. Depuis son annexion par le très catholique Louis XIV, ce pays jouit d’une autonomie religieuse (le Roi-Soleil s’y était engagé) qui, même après l’abrogation de l’Edit de Nantes, permit aux Alsaciens d’échapper aux persécutions religieuses. A l’époque, ce n’était pas un mince avantage, car ce n’était pas simplement la liberté de conscience qui était en cause. La propriété, la profession, l’enseignement, pratiquement tout ce qui était menacé dans les autres provinces françaises restait préservé en Alsace. Ce qui parait aujourd’hui évident ne l’était pas du tout au XVIIIème siècle. L’expression «zone franche» peut donc s’entendre dans un sens beaucoup plus large qu’on ne le fait communément aujourd’hui. S’agissant de l’Europe future, il conviendra d’en tenir compte.
A l’origine, la création d’emplois ne constituait sans doute pas une raison majeure pour accorder un statut spécial à certaines régions dont la population avait la malchance de se trouver à cheval sur une frontière, notamment à la suite d’annexions ou d’échanges de territoires. Des considérations de géographie économique ont cependant joué un rôle, mais aussi des calculs politiques, lorsqu’il s’agissait par exemple de gagner la faveur de populations affectées par un transfer de souveraineté. A cet égard, la création de la grande zone franche de quelque 3500 km2 autour de Genève représente un exemple historique particulièrement frappant.
Ce fut le prix payé par la France pour l’annexion de la Savoie et de Nice, en échange de son intervention militaire aux cotés du Royaume de Sardaigne en guerre contre l’Autriche. La dynastie de Savoie ne pouvait décemment livrer ses «fidèles sujets» à la France sans leur demander leur avis et leur garantir que leurs franchises traditionnelles et leurs liens privilégiés avec Genève resteraient préservés. Ce fut l’objet du référendum du 22 avril 1860, prévu dans le Traité conclu un mois auparavant à Turin.
Depuis lors, les droits de douane proprement dits sont devenus pratiquement négligeables, et la perspective du Marché unique européen ne fait que compléter ce processus. Par contre, d’autres entraves à la libre circulation des personnes, marchandises et biens, des tracasseries imprévues à l’époque de la création des zones franches dans le siècle passé sont apparues. N’oublions pas que le XIXe siècle fut celui du libéralisme économique triomphant. Qui pouvait imaginer à cette époque, p.ex., l’installation du cordon douanier suisse à Genève dont l’absence était un facteur important pour obtenir, en faveur de Genève, le recul des lignes de douane du coté de la France et de la Sardaigne? Qui, à cette époque, pouvait imaginer les monnaies «flottantes», les contrôles des changes et autres diableries inventées par les bureaucrates du siècle suivant? De plus en plus, nous sommes tous à la merci des humeurs régnants dans des capitales lointaines et leurs tours d’ivoire.
Une conviction nous anime: l’Europe de l’ouest autant que l’Europe de l’est sera une Europe de régions (pas nécessairement transfrontalières), sous peine de se retrouver sous la domination de deux bureaucraties superposées et parfois rivales, nationales et supra-nationales, qui engendreront plus de problèmes qu’elles ne seront capables de résoudre, en admettant qu’elles le souhaitent vraiment. Milton Friedman remarque quelque part sarcastiquement que les problèmes monétaires ne seront jamais résolus par les «experts», sinon de quoi vivraient-ils? Jacques Rueff, auteur des réformes monétaires accomplies en France sous Poincaré, et plus tard sous De Gaulle, s’exprimait tout aussi vertement.
Or, l’Europe aura bien d’autres problèmes à résoudre et elle ne pourra le faire que dans le respect des valeurs permanentes: liberté et responsabilité individuelle, liberté d’entreprise conditionnée par une exploitation intelligente et non ruineuse de ses richesses naturelles, échanges équilibrés avec d’autres parties du monde, riches ou pauvres, assainissement de l’économie agricole, etc. C’est dans les régions que l’on trouvera les connaissances, les initiatives et l’imagination, bref les ressources humaines, individuelles et collectives, sans lesquelles l’Europe risque de se perdre dans une forêt de problèmes qui paraissent inextricable.
Rendons hommage à la mémoire de Denis de Rougemont, qui a consacré tant de talent et de passion à sa foi en l’Europe des régions.
Et n’oublions pas Charles Pictet de Rochemont qui, à l’époque ou Genève avait l’honneur nullement convoité d’être chef-lieu d’un département français, cultivait ses terres et élevait des moutons tout en se livrant à des travaux littéraires qui, avec toute la courtoisie et l’humour d’un vieux patricien genevois, agaçait prodigieusement l’Empereur des Français. Propulsé dans la diplomatie après la chute de Napoléon I, c’est à lui que revient l’honneur de l’institution des zones franches en région genevoise, institution qui se prête, comme source d’inspiration, dans les recherches de solutions pour d’autres coins de la maison commune de l’Europe.
Jean A.Mussard

Genève, le 7 octobre 1989
CORUM. cp.2580 - CH-1211 Genève 2

f+t: +4122-7400362

www.solami.com/a2.htm - swissbit@solami.com

AVANT-PROPOS

Cette publication est une mise-à-jour de ma thèse de doctorat qui a été approuvée par l'Université de Genève en 1988. Elle précède une étude plus approfondie sur l'utilité des zones franches pour promouvoir l'intégration de l'Europe, intégration qui va au delà des institutions et frontières politiques, économiques et administratives actuelles. D'autres études de cette nature, ainsi qu'une version anglaise de cet inventaire des zones franches en Europe, sont en préparation pour répondre notamment aux besoins des hommes d'affaires.
Le but de cette publication est d'assister les législateurs, administrateurs et entrepreneurs dans leurs tâches respectives en éclaircissant la situation juridique (douanière) de quelques douzaines de territoires communautaires non inclus dans l'Union douanière de la CEE. Le droit international, source de la plupart des zones franches, suit des principes et règles qui attribuent une importance toute particulière, voire déterminante, aux éléments historiques: conventions, coutumes, circonstances changées, etc. Ces éléments n'ont pas nécessairement la même signification s'il s'agit des territoires régis par la seule législation nationale. Pour le lecteur qui cherche à s'informer d'une façon sûre et fiable sur la situation juridique réelle d'une zone franche basée sur des textes de droit international, il convient donc d'apprécier les racines historiques y relatives.
Dans cette optique, l'aspect historique est traité d'une façon plus détaillée afin de permettre d'apprécier directement les éléments jugés essentiels que le chercheur trouve à l'origine des zones franches ou qui sont intervenus dans le courant du temps. L'étude traite essentiellement des facilités douanières. On ne peut comprendre celles-ci que dans un contexte plus large de politique régionale, en l'occurrence celui des Etats européens. C'est pour cette raison que d'autres phénomènes régionaux, p.ex. culturels, sociaux, linguistiques, seront brièvement analysés.
Cette recherche tente d'étayer l'hypothèse que l'existence des zones franches persiste malgré tous les efforts d'uniformiser la politique fiscale (douanière) communautaire. Le développement économique et l'intégration de l'Europe sont certes aidés par des mesures d'harmonisation entre les lois et règles des différents pays européens. Néanmoins, une application flexible et créative de la réglementation communautaire dans ce domaine pourrait fournir une échappatoire vitale et fructueuse aux multiples contraintes qui risquent de décourager et de trop freiner l'indispensable esprit d'entreprise. En effet, une telle politique d'innovations se prête à la réalisation des solutions nouvelles aux problèmes de la société moderne.
Vues sous cette angle, les zones franches se présentent moins comme des trous dans la palette des revenus étatiques, et moins comme des sources de nuisances, d'insécurité de droit et de problèmes d'ordre administratif, mais plutôt comme de véritables défis, de terrains d'essais pour des nouvelles formules économiques, écologiques et administratives.
Cette publication constitue l'aboutissement de recherches entamées en 1981, au cours d'un stage effectué auprès de la Commission de la CEE (Service douanier). Ce stage m'a permis de mettre en application les connaissances acquises durant mes études au Collège de l'Europe à Bruges et de me familiariser avec la matière douanière communautaire. Dès le début de mes recherches, M. Kurt Keiser, chef de l'équipe TARIC, et Melle Noëlle Mattei, experte des douanes françaises auprès de la Commission de la CEE, et qui étaient en outre tous deux mes conseillers dans son Service douanier, m'ont vivement encouragé.
Ce travail a été effectué à partir de deux éléments: des textes, d'une part, et, d'autre part, des entretiens. Ces derniers m'ont permis de recueillir témoignages et documents officiels d'autorités compétentes de plusieurs pays européens. Ils ont eu lieu notamment avec les personnes suivantes:

MM. N. Vaulont, et M. Giffoni, Service douanier auprès de la Commission de la CEE, Bruxelles;

MM. J.-M. Ramos Lopez, et J.-A. Muñoz Royan, Direction générale des douanes espagnoles;

M. C. Dodon, Direction des douanes françaises;

M. N. Cretin, Bureau des Douanes françaises, Les Rousses;

M. Leblanc, J., Direction régionale des douanes, Annecy,

M. V. Madeira dos Santos, Direction générale Douanes du Portugal;

M. A. Messina, Ministère des finances à Rome;

M. P. Schnürer, Ministère des finances à Vienne;

MM. F. Baumeler, G. Luyet, et P. Longatti, Direction générale des douanes suisses, Berne;

MM. A. Basler, et E. Bigler, Direction des douanes, Genève;

M. M. Stoffel, Direction des douanes, Lugano;

M.F.Corbat, Président Chambre du commerce et d'industrie, Genève;

M. L. Jakomin, Consul général de Yougoslavie à Trieste;

Mme C. Selsek, Gouvernement de la République de Slovénie;

Mme V. Valencic, Consulat général de Yougoslavie à Trieste;

M. J. Vila, Directeur des douanes d'Andorre;

M. O. Weiss, Maire de Büsingen;

M. J.J. Azopardi, Vice-directeur des douanes à Gibraltar.
L'information que j'ai pu rassembler au cours de ces entretiens m'a été d'une grande utilité. Je remercie chaleureusement toutes les personnes précitées ainsi que celles qui ont préféré gardé l'anonymat. Je ne puis oublier non plus l'aide que m'ont apportée dans mes recherches la bibliothécaire de l'Institut Universitaire d'Etudes Européennes à Genève, Mme Dusica Franke, et le rédacteur en chef de la Revue des douanes, M. Roger Gauderon. Le plan de recherche était inspiré par M. le Professeur Lucius Caflisch, Directeur de l'Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales à Genève, et par le Dr. Rudolf Scherrer, du DFEP. Je leur suis gré de leurs conseils. Il en va de même pour le Professeur Heribert Golsong, ancien Directeur des affaires juridiques du Conseil de l'Europe, et pour l'auteur de la préface, Jean A.Mussard, ancien directeur de l'UNESCO (Div. des sciences [co-fondateur du CERN]). Ma gratitude s'adresse également aux Professeurs Philippe Cahier, Paul Guichonnet et Charles Ricq dont la collaboration m'a été précieuse. Last but not least, j'aimerais exprimer ma gratitude la plus vive à mon ami le Professeur Danilo Türk, directeur de l'Institut de droit international à l'Université de Ljubljana, dont le soutien inébranlable a été décisif pour mener à bien mes études en Suisse.
L'étude est divisée en cinq chapitres, traitant: définition de certaines notions douanières (ch. 1er); le territoire douanier de la CEE et de ses particularités (ch. 2); la réglementation communautaire concernant les zones franches et des entrepôts douaniers non réglementés par les actes communautaires (ch. 3); enclaves douanières communautaires et non-communautaires (ch.4); autres facilités douanières (commerce frontalier, transport sans contrôle douanier dans les zones-frontière, etc.) (ch. 5).
Bien que le sujet examiné dans la présente étude ne fasse pas partie des "grands problèmes mondiaux", il n'en demeure pas moins important dans la mesure où les personnes habitant les territoires en cause dépendent en grande partie de ces avantages douaniers pour assurer leur subsistance. De plus, les situations étudiées pourraient servir comme source d'inspiration, si non de modèles à la solution de tout problème analogue pouvant se présenter dans d'autres parties du monde. Pour y arriver, l'exactitude et la mise-à-jour des donnés joueront un rôle capital. Dans cette optique je tiens à remercier d'avance tous ceux qui voudraient bien me faire connaître leurs critiques, suggestions et travaux complémentaires y relatifs. Car l'oeuvre ainsi présentée n'a que commencé. Et avec l'aide des lecteurs et institutions intéressés, il devrait être possible de mettre au point un système d'information sur les zones franches qui non seulement servira quelques académiciens et fonctionnaires, mais aussi répondra rapidement aux besoins croissants des parlementaires, des magistrats et des hommes d'affaires.
Genève, le 7 août 1989 Boris Gombac

Avertissement:

Le lecteur attentif s’apercevra que cet ouvrage e été rédigé par des personnes de langues maternelles différentes. Quoi de plus naturel en Europe.
Cet extrait est composé de textes différents qui seront harmonisés ultérieurement. Les textes en fontes de machine à écrire sont des extraits de la thèse de Boris Combac. Par contre, les textes en caractères d’imprimerie sont les fruits des travaux de notre équipe pour lesquelles J.A.Keller est l’éditeur responsable.
Nous remercions Boris Combac pour l’année sabbatique qu’il nous a consacré pour nous accompagner dans nos propres recherches sur des zones franches en Europe. Cela nous a permit de développer et vulgariser quelques idées puisées dans son œuvre remarquable sans pour autant engager sa responsabilité pour les formules que nous jugerons utile d’adopter dans notre rédaction finale.


TABLE DES MATIERES



2 Genève et les zones environnantes 1

2.1 Situation géographique 2

2.2 Aperçu historique 3

1. Le cordon de surveillance français 37

2. Les exportations zoniennes vers la France 44

3. Les exportations zoniennes vers la Suisse 46

a) Les produits agricoles 51

b) Les produits industriels 53

5. Le volume d'échanges 56

6. La Commission permanente franco-suisse 57

E Les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex 58

F Les zones franches aujourd'hui et demain 62
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