L’échec de Copenhague : la condition d’un succès à Mexico ?





titreL’échec de Copenhague : la condition d’un succès à Mexico ?
date de publication08.11.2017
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En route pour « Hopenhagen » n°18 :

L’échec de Copenhague : la condition d’un succès à Mexico ?
Alors que nous réveillons tous un peu abasourdis de la tourmente de Copenhague, et que visiblement la bataille du changement climatique est loin d’être terminée, notre lettre d’information a été rebaptisée « En route pour Hopenhagen ». La fin de Copenhague marque peut-être le début d’un nouvel espoir (« hope ») à travers l’émergence d’une prise de conscience globale et collective du problème du changement climatique. (voir aussi le site : www.hopenhagen.org ).
Les négociations sur le changement climatique qui se sont déroulées à Copenhague du 7 au 19 décembre 2009 marquent peut-être la fin d’une ère, celle d’une société ne reconnaissant pas les limites de la planète. Ce sommet historique, réunissant plus de 100 chefs d’Etat, sous une pression médiatique sans précédent, se sera terminé par un accord au rabais, à moitié terminé et fortement contesté par les pays en voie de développement qui n’avaient pas été associés au processus de décision. Si le résultat est donc décevant, cet échec était peut-être la condition d’un futur succès, la condition nécessaire pour que l’opinion publique tout comme les Chefs d’Etat prennent conscience de l’ampleur de la tâche à accomplir pour répondre à l’urgence climatique. Il s’agit maintenant d’en tirer les leçons pour préparer les conditions d’un possible succès lors du prochain sommet de Mexico, en décembre 2010. Nous revenons ici sur les principales étapes de ces négociations qui se sont déroulées comme un «drame en trois actes ».
Acte 1 : la scène d’exposition (7-12 décembre), les négociateurs
Les négociations s’ouvrent à Copenhague dans un vent d’optimisme. Dans toute l’histoire des négociations sur le climat, on avait jamais vu une telle mobilisation : 45,000 personnes inscrites, dont des milliers de journalistes, d’ONG, plusieurs centaines de Ministres et Chefs d’Etat, tous réunis dans leur plus bel attirail dans le centre de conférence Bella Vista (« la belle vue »). Après le coup de déprime des négociations à Barcelone, on en attendait pas autant !

La bataille des textes commence, avec le texte « danois » du Premier Ministre Rasmussen, perçu comme reflétant beaucoup trop une vision occidentale et surtout américaine du problème. Ce texte ne prévoit pas de financements de long terme pour les pays pauvres, reste très vague sur les objectifs de réduction des émissions des pays industrialisé et surtout sur leur forme juridiquement contraignante. Les pays émergents contre-attaquent avec le texte « BASICs » (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine), mais après tout, c’est de bonne guerre. Les grands émergents n’accepteront pas un pic des émissions globales si les pays industrialisés ne prennent pas leur part de responsabilité en adoptant des objectifs ambitieux et juridiquement contraignants de réduction de leurs émissions. Chaque bloc révèle alors ses positions régionales, y compris le groupe Afrique et le groupe des pays insulaires qui demandent de limiter le réchauffement planétaire à 1.5°C pour une question de survie, mais aussi un pic gobal des émissions, et des financements de long terme. Comme d’habitude aussi, la position de l’UE n’évolue pas ou peu, figée dans les décisions du Conseil européen. L’Europe demande un mandat pour traité juridiquement contraignant au plus tard en juin 2010 mais ne bouge pas d’un pouce sur les financements ni sur les 20-30% de réduction conditionnés à ce que feront les autres. Les cartes des uns et des autres deviennent plus claires et plus lisibles. Chacun a exposé sa position. Les ONG sont présentes dans de nombreux rendez-vous de lobbying avec les délégations nationales dans les coulisses, et bien visibles aussi dans les conférences de presse et les divers rendez-vous médiatiques.
La théatralisation bat son plein aussi côté français. Notre pays s’impose en défenseur des forêts, en ruant dans les brancards de la Présidence suédoise de l’Union Européenne pour dénoncer des régles du jeu truquées permettant de rayer de l’ardoise une centaine de millions de tonnes de gaz à effet de serre liés à la combustion de la biomasse (bois-énergie, biocarburants, etc.). Les ONG se mobilisent et attribuent le « fossile du jour » à la Suède, la Finlande et l’Autriche pour leurs positions désastreuses, et le « rayon de soleil » à la France pour son audace. Brice Lalonde invite les ONG et la presse en même temps. Nous mobilisons nos réseaux WWF en Suède mais aussi en Russie sur la question de l’air chaud.

En parallèle, le Ministre de l’Environnement Jean-Louis Borloo promet aux ONG de se battre pour un passage à 30% de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour l’Union Européenne, et pour des financements publics de long terme pour les pays les moins avancés, les plus vulnérables au changement climatique.

Pendant ce temps, les directeurs d’ONG restés sur place à Paris rencontrent le Président de la République pour lui remettre les 500 000 signatures des citoyens soutenant l’ultimatum climatique. L’écho n’est pas forcément le même, et on voit déjà se profiler un tournant pour la fin de la négociation, lorsque les Chefs d’Etat remplaceront les Ministres de l’Environnement à la table des négociations.
Cependant, ce premier acte se termine plutôt bien, avec la présentation d’un texte de compromis très adroit de la part de Michael Cutajar, le « sage du climat », président maltais des négociations sur la voie de la Convention. Ce texte reprend les éléments clefs devant permettre aux Chefs d’Etat de prendre des décisions sur les objectifs de réduction des pays industrialisés (dans la fourchette 25-45% d’ici 2020), les émissions globales (50 à 80% d’ici 2050), les financements, et les autres volets adaptation, technologie, forêts. Les points faibles du texte : les financements de long terme, et le système MRV (Mesure, Reporting et Vérification des actions). L’Afrique menace de quitter les négociations mai Cutajar parvient à les convaincre de rester. Le texte est finalement accepté par tous comme base de négociation, sauf pour le Japon qui refuse la mention du Protocole de Kyoto, ne voulant pas s’engager dans une période d’engagement dans les Etats-Unis ; mais ce problème est vite résolu.
A l’extérieur du Bella Centre, une foule enthousiaste envahit les rues de Copenhague ; plus de 100,000 personnes qui affrontent le froid dans la joie et la bonne humeur, et en somme que très peu de débordements par rapport à ce qu’on attendait, même si les medias danois ont essayé de faire monter la sauce.

La première semaine se termine avec un renouveau de confiance, le processus semble à nouveau sur les rails, « on track », sur les deux voies de négociation Convention et Protocole de Kyoto.
Acte 2 : la crise (13- 16 décembre), les Ministres de l’Environnement
Avec l’arrivée des Ministres de l’Environnement dès le dimanche 13 décembre, le processus déraille à nouveau très vite. La Présidente danoise de la COP, Connie Hedegaard, sous pression du Premier Ministre ultra-libéral Rasmussen, convoque les Ministres de l’Environnement de certains pays (pas tous), afin de faire avancer le processus. Le Danemark veut rentrer dans l’histoire et il lui faut à tout pris un accord à Copenhague. Ce processus de consultation ministérielle devait au départ être coordonné avec les négociations onusiennes orchestrées par Michael Cutajar pour la partie cruciale de la Convention climat, et John Ash pour la partie Protocole de Kyoto. Mais dans l’après-midi du dimanche, le ton monte. Les Etats-Unis font comprendre qu’ils ne pourront pas rentrer dans une fourchette de réduction de 25 à 45% par rapport à 1990 (ils sont à 17% maximum par rapport à 2005), qu’ils pourront difficilement accepter un accord juridiquement contraignant et qu’ils veulent plus de garantie de transparence sur ce que font les grands émergents en particulier la Chine. La Chine quant à elle ne voit pas bien pourquoi les Etats-Unis auraient le droit de s’immiscer dans leurs affaires intérieures en imposant des normes de vérification de leurs actions nationales de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La partie de ping-pong entre les deux plus gros émetteurs de gaz à effet de serre n’est pas prête de se terminer… Par ailleurs, la présidence danoise n’avait invité à cette consultation que certains Ministres supposés « amis ». Mais très vite, ceux qui n’étaient pas présents dénoncent le manque de transparence et de démocratie du processus, et accusent la présidence danoise de faire le jeu des américains. Dès le lendemain, le lundi en plénière, la situation devient explosive et toutes les sessions sont suspendues pendant de nombreuses heures. Les américains veulent des garanties de la part des grands émergents sur leurs actions ; les grands émergent trouvent que les européens et les américains ne font pas assez d’effort sur leurs objectifs de réduction des émissions ; les européens trouvent qu’ils en font déjà trop et ne veulent pas être seuls sous la contrainte juridique de Kyoto ; les africains et les îles disent qu’on ne les écoute pas et qu’ils ont besoin de financement de long terme ; et les pays pétroliers sont prêts à tout pour faire tout capoter.
Le processus de négociation quant à lui devient de plus en plus cahotique. Pour remédier à la crise, la présidence danoise reprend la main sur les sujets « chauds » : les objectifs de réduction des émissions ( y compris Etats-Unis, UE d’un côté et grands émergents de l’autre), et les financements de long terme. Des Ministres se retrouvent en petits comités pour tenter de résoudre les problèmes, mais pendant ce temps les négociateurs techniques discutent parfois des mêmes sujets dans des sessions parallèles ! Plutôt que déminer le terrain, cette opération aggrave encore le manque de confiance des pays dans le processus. Le 16 décembre les sessions formelles de la Convention et du Protocole de Kyoto sont sensées clore, avec l’adoption de textes devant servir de base de négociation pour la dernière ligne droite, avec l’arrivée des chefs d’Etat le lendemain. La plénière sur la Convention a finalement lieu entre 2h et 6h du matin, avec un texte de plus en plus vidé de susbtance, et des crochets partout pour indiquer qu’il n’y a pas d’accord. Même sur ce non-accord, il n’y pas de clôture, après des échanges vifs entre les Etats-Unis, premier pays consommateur de pétrole, et les pays producteurs de pétrole.
En parallèle, les ONG sont de plus en plus exclues des négociations, devant laisser place aux « ballets » de Chefs d’Etat accompagnés de leurs courtisans et serviteurs. C’est la honte des Nations Unies, pourtant sensées défendre les droits de l’homme, la démocratie et la liberté d’expression. De 10,000 observateurs, on passe à 5,000 puis 300 (300 badges et non 90, après de dures négociations entre le secrétariat de UNFCCC et les représentants des ONG). Pour le réseau Action Climat, cela veut dire 54 badges pour toutes les ONG environnementales du monde entier, car il faut partager le quota de 300 avec les entreprises privées, les syndicats et les collectivités locales. Pour le WWF International, cela veut dire 2 ou 3 badges maximum, pour 118 personnes de la délégation. Les derniers jours s’annoncent très durs. Tout semble être mis en place pour permettre le « greenwashing » de l’accord : l’exclusion des observateurs indépendants qui pourraient dénoncer un accord édulcoré et l’omniprésence des services de communication des gouvernements. A l’extérieur, la mobilisation s’organise et se radicalise, avec des actions de plus en plus violentes ; à l’intérieur aussi, on parle de désobéissance civile ; certains ont entamé une grève de la faim. Les portes du Bella Center se ferment et nous sommes isolés du monde extérieur pendant de nombreuses heures.
Dans la nuit du 16 au 17 décembre, nous décidons avec notre équipe du WWF de rester dans nos bureaux à l’intérieur. Personne n’a le droit de nous interdire de faire notre travail décemment. Si la police vient nous chercher, on sortira tranquilement, il n’est pas question de faire d’action violente, ni d’inviter les medias pour se montrer en héro ; il s’agit simplement de résistance passive, de désobéissance civile et pacifique pour défendre nos droits. Des rumeurs courent selon laquelle la police va bientôt faire sortir tout le monde, y compris avec des chiens pour renifler toute trace d’odeur humaine dans les moindres recoins où nous pourrions être cachés ! Mes collègues me disent de partir ; j’ai obtenu un badge rose avec la délégation française et si je me fais prendre je ne pourrai pas rentrer à nouveau le lendemain, soit pour leur emmener des affaires de « survie » le lendemain s’ils restent la nuit ici (couvertures, brosses à dent, etc…), soit pour avoir des infos s’ils sont tous expulsés. Nous sommes une vingtaine de « pandas roses », des gens des différents WWF ayant obtenu le statut de « réfugié ONG » dans des délégations gouvernementales, avec un badge nous permettant de rentrer à nouveau dans le « bunker » du Bella Center. Nous nous résolvons à partir vers 2h du matin sans gaieté de cœur…
Acte 3 : le dénouement (17-19 décembre), les Chefs d’Etat
Nos collègues pandas aux badges jaunes (ONG) ont finalement tous été expulsés du Bella Centre vers 3h du matin la nuit dernière. Ce jeudi 17 décembre, en arrivant au Bella Centre, nous trouvons la porte du bureau WWF fermée à clef, avec plus personne dedans. Je n’aurai jamais été aussi triste qu’à ce moment là, en repensant à mes collègues tellement dévoués et professionnels honteusement mis à la porte des négociations devant décider du sort de la planète et de l’humanité.

Les accès sont limités et les rares badges jaunes ne peuvent pas aller plus loin que le centre d’information à l’entrée. L’ambiance est vraiment étrange, les ONG ayant été remplacées par les allées et venues des Chefs d’Etat , entourés par des floppées de gardes du corps et suivis par des caméras hystériques.
Mais dans cette ambiance étrange, tout devient à nouveau possible, comme si les barrières habituelles tombaient. Nous obtenons un deuxième badge rose pour notre directeur international de l’initiative climat, Kim Carstensen : un danois devenu français, dans la délégation de l’équipe présidentielle Même ma collègue chinoise est accueillie par le gouvernement chinois, pourtant méfiant par rapport aux ONG. Nous nous mobilisons avec les députés verts français et européens pour obtenir les dernières versions des textes de négociation. Le Ministre de l’Environnement nous téléphone régulièrement pour nous filer des informations sur les réunions à huit clos, pour nous dire quel pays bloque et sur quel élément du texte. Alors que l’équipe du Ministre de l’Environnement risque elle aussi de se faire expulser de son bureau, après l’invasion de l’équipe présidentielle de Sarkozy, nous leur prêtons un de nos bureaux désormais vide. Les conseillers de Sarkozy y préparent le discours du Président et nous leur faisons nos briefing et nos commentaires du type n’oubliez pas « financemets de long terme » et « juridiquement contraignant »…

Le discours en plénière du Président sera plutôt audacieux, invitant à un sursaut et surtout à une réunion d’urgence entre chefs d’Etat pour écrire l’accord. Mais c’est la douche froide le lendemain lorsque nous entendrons le speech de Barack Obama, essentiellement tourné vers des questions nationales de sécurité énergétique. Hillary Clinton avait pourtant bien annoncé la nécessité de lever 100 milliards de dollars par an sur le long terme, mais cette fois Obama est venu les mains vides, avec un discours froid et pragmatique, visiblement écrit pour rassurer un Congrès républicain. La Chine et l’Inde ne font pas preuve de grande volonté non plus. Il ne reste plus que Lula, pour le Brésil, qui continue à faire preuve d’ambition pour arriver un accord à la hauteur de l’urgence climatique. « L’alliance verte », à laquelle nous avons beaucoup cru pour contrer les géants chinois et américain n’aura donc pas tenu le choc. Cette alliance aurait pu associer les pays plus progressistes, tels que la France, le Royaume-Uni, la Norvège en Europe ; l’Afrique du Sud, l’Ethiopie et le Sénégal en Afrique ; le Mexique, le Brésil, le Costa Rica et la Colombie en Amérique Latine ; l’Inde, l’Indonésie et les Maldives en Asie. Jean-Louis Borloo nous avait bien annoncé une déclaration conjointe de 8 pays, y compris Sarkozy, Brown, Zenawi, et Lula, mais on a jamais vu cette déclaration sortir, si ce n’est des versions bilatérales : déclaration France-Brésil, déclaration France-Ethiopie, déclaration France-Indonésie, mais au contenu plutôt creux. En travaillant sur la base du texte équilibré et solide de Cutajar, la constellation verte aurait ensuite pu laisser la main à Obama pour convaincre la Chine dans la dernière ligne droite.
Mais dans la nuit du 17 au 18 décembre, il en a été décidé autrement. Rasmussen, le Premier Ministre danois, manquant clairement d’expérience en diplomatie et très contesté par les pays du G77, convoque une réunion à huit clos, de 23h à 2h30 du matin, dans une petite salle sans traduction du Bella Center (sans traduction, ce qui aggrave encore la perception d’un processus dominé par les occidentaux anglo-saxons). Dans la salle, il y a 27 Chefs d’Etat et de gouvernement des principaux blocs régionaux :

  • Pour l’Europe : Royaume-Uni (Brown), Allemagne (Merkel), France (Sarkozy), Suède (Reinfeld), Espagne, Danemark, Norvège + représentant UE et Commission ;

  • Autres pays et « ombrelle » : USA (Clinton), Japon, Australie, Russie (Medvedev)

  • Pays émergents : Chine, Inde, Brésil, Afrique du Sud

  • Autres pays Amérique Latine : Mexique, Colombie

  • Autres pays Asie : Corée du Sud, Indonésie

  • Groupe Afrique : Ethiopie, Algérie

  • Président G77 : Soudan

  • Pays les Moins Avancés : Lesotho, Bangladesh

  • OPEC : Arabie Saoudite

  • Pays insulaires : Grenade, Maldives.


Il s’agissait donc d’un G27, ou une sorte de « G20 » élargi, regroupant les principaux pays les plus grands émetteurs de gaz à effet de serre, avec une représentation géographique des principaux blocs de négociation, en somme une sorte de « Conseil de sécurité du climat ». En soi une bonne idée pour tenter de sauver les négociations dans cette dernière nuit avant l’arrivée d’Obama venu non pas pour négocier mais pour entériner un accord devant être déjà tout prêt, n’ayant que 4 heures à passer sur le sol danois.

Seulement les négociations bloquent toute la nuit, face au refus des pays émergents, surtout de la Chine, mais aussi en partie de l’Inde d’avoir dans le texte un objectif global de 50% de réduction des émissions d’ici à 2050, et un traité juridiquement contraignant s’appliquant aussi aux pays émergents.

Sarakozy quitte les négociations relativement satisfait, alors qu’un accord semble avoir été trouvé avec Zenawi (Ministre ethiopien) représentant de l’Afrique pour écrire le texte le restant de la nuit, mais les sherpas ne suivent pas et le lendemain matin, il n’y a toujours pas de texte consensuel.
Dernier jour, le 18 décembre, nous voyons à nouveau défilé des textes de plus en plus rapidement : à nouveau un texte danois version américaine, puis un texte de l’Union Européenne nettement plus ambitieux mais rapidement retoqué pour son manque de diplomatie envers la Chine et les autres pays émergents…

A ce moment il y a le discours d’Obama, décevant, puis une réunion de crise avec tous les chefs d’Etat européens qui ne parviennent pas à se mettre d’accord pour passer à 30% de réduction des émissions ; puis on ne parle même plus de 30% mais simplement de la comparabilité des objectifs avec ceux de la Chine et des Etats-Unis. Nicolas Sarkozy sort du pavillon européen en déclamant que les négociations sont très difficiles et qu’il ne veut pas d’un accord médiocre. Les 26 ou 27 Chefs d’Etat sont enfermés toute la journée dans cette petite salle pour rédiger le texte final, à l’écrire de leurs propres mains. On se demande où sont passées les pages et les pages de travail de négociation d’experts des deux années précédentes, quel gâchis ! Les ONG sont proches de la salle mais ont de moins en moins d’informations, souvent au bout du roulot après ces deux semaines à travailler jours et nuits, et pour les derniers jours à faire le même travail avec dix fois moins de personnel à l’intérieur des négociations…
Vers 20h on apprend que la conférence de presse d’Obama est annulée, puis celle de UNFCCC, puis les rumeurs courent que les Chefs d’Etat et Ministres de Chine, Inde et Brésil sont déjà partis, après Medvedev pour la Russie. Le mot « échec » résonne de plus en plus fort. Puis au dernier moment, Obama voit à nouveau Merkel, Brown et Sarkozy, puis rappelle les Ministres indiens et chinois partis à l’aéroport. Il rédige quelques lignes de texte sur la transparence, sur un bout de papier. Un accord est trouvé avec les grands émergents ; la France menace de partir voyant un accord au rabais, mais reste pour sauver la face ?
Nous ne saurons sans doute jamais tout ce qui s’est dit dans ces dernières heures et minutes, mais toujours est-il qu’il en est sorti un « Accord », drôle d’’accord car il n’a pas pas été formellement signé par les 27 Chefs d’Etat présents dans la petite salle de négociation, ni même adopté en plénière par les 192 pays représentés au sein des Nations Unies ; en demandant qui serait contre, 4 pays se sont manifestés durant la plénière pour voter contre. Durant toute la nuit de cette plénière sans fin, il y a eu de très nombreuses plaintes, notamment de Tuvalu, du Venezuela, de la Bolivie, du Nicaragua, de Cuba mais aussi du Soudan ; ces pays ont été les plus durs à l’égard de cet accord jugé non légitime, car issu d’un processus anti-démocratique et peu transparent, et beaucoup trop faible pour assurer la survie des pays les plus vulnérables.
Le projet d’accord est disponible sur le site : http://unfccc.int/2860.php

Cet accord est faible car il ne contient pas d’objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais simplement une liste d’objectifs nationaux devant être finalisés au plus tard le 1er février 2010. Il contient certes des promesses de financements à court et long terme, mais sans aucune garantie que ces financements seront vraiment déboursés, ou qu’ils ne seront pas simplement le recyclage de financements et prêts existants sous le label climat. Surtout, il ne règle pas la question de la forme juridique du nouvel accord qui devrait remplacer Kyoto en fin de vie, en 2012, mais personne n’a dit non plus que Kyoto ne devrait pas continuer pour une deuxième période d’engagement.

En bref, il y a de très nombreux problèmes qui n’ont pas été résolus, et il nous reste du pain sur la planche pour arriver, on l’espère, à un meilleur accord en 2010 à Mexico.
Dans tous les cas, ce véritable tremblement de terre aura eu le mérite de réveiller les consciences bien au-delà de nos espérances. Pendant longtemps, le changement climatique était la bataille des scientifiques convaincus contre les sceptiques, puis des ONG environnementales contre les gouvernements et les industries ; puis elle est devenue la bataille de certains pays européens contre la Chine et les Etats-Unis.
Désormais, l’impératif de combattre le réchauffement climatique et de rester en-dessous des 2°C (voir 1,5°C) s’impose à tous, quelque soit notre nationalité ou notre étiquette, c’est devenu un objectif commun et consensuel pour l’humanité toute entière, au-delà des frontières nationales. Il s’agit d’une prise de conscience mondiale sans précédent. Le fait que 27 pays aient pu se mettre d’accord, alors qu’ils représentent des régions très différentes, des cultures très variées et des intérêts parfois très divergents, ce fait ne doit pas être réduit à néant, même si le texte n’est pas à la hauteur de nos ambitions. C’est peut-être le début d’un nouvel espace d’action qui dépasse les lignes de division habituelles. A nous de nous saisir de cette opportunité, pour faire de cet échec un futur succès.
Les évènements de Copenhague font apparaître au grand jour les principales questions contradictions qui traversent les différents pays, blocs régionaux, et groupes d’intérêt:


  • Comment faisons-nous pour joindre les deux bouts entre science et politique, entre ce que nous demande la science (une réduction de 40% de nos émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2020 pour les pays industrialisés) alors que les objectifs politiques des pays industrialisés cumulés peinent à monter à 20% ?

  • Comment nous convaincre nous-mêmes que nous devons tous changer nos modes de vie de façon rapide et radicale tout en y gagnant en qualité de vie ?

  • Comment convaincre les grands émergents qu’ils n’ont pas intérêt à faire les mêmes erreurs que nous ?

  • Comment s’assurer qu’un nouveau « deal » ne se fasse pas seulement entre les grandes puissances au détriment des plus pauvres et des plus petits ?

  • Peut-on construire un nouveau système de gouvernance mondiale et démocratique pour éviter que des décisions aussi graves que celle devant décider de l’avenir de l’humanité soient prises à l’aveuglette, en quelques heures, par 27 personnes, certes représentant 5 milliards d’êtres humains mais sans la moindre information ni transparence ?


C’est à ces questions (et sans doute à bien d’autres !) qu’il faudra répondre pour reconstruire les bases d’un accord solide à Mexico.
Elise Buckle, Responsable Energie Climat pour le WWF France

(Elise.buckle@wwf.panda.org, +41 79 278 48 90)

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