Examen des rapports présentés par les états parties





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INTRODUCTION


  1. La France a signé la Convention relative aux droits de l’enfant (ci-après la Convention), adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989, le 26 janvier 1990 et l’a ratifiée sans délai le 7 août 1990. Elle a remis en 1993 un rapport initial très détaillé sur le suivi de cette Convention, examiné par le Comité des droits de l’enfant (ci-après-le Comité) un an plus tard, le 25 avril 1994. Son deuxième rapport périodique, élaboré en 2002, a été examiné le 2 juin 2004. A l’issue de cet examen, le Comité l’a invitée, à titre exceptionnel, à présenter de façon conjointe ses troisième et quatrième rapports périodiques dans un document unique n’excédant pas les 120 pages avant le 5 septembre 2007.

  2. Conformément aux Directives générales relatives aux rapports périodiques, l’objet de ce nouveau rapport n’est pas de reprendre l’intégralité des renseignements déjà communiqués, mais de présenter les évolutions du droit et de la pratique internes intervenues depuis le deuxième rapport périodique et d’actualiser les données précédemment transmises. Ce rapport contient également des informations sur la suite donnée aux observations finales rendues par le Comité le 30 juin 2004.

  3. A ce titre, le Gouvernement français attire l’attention du Comité sur la partie de ce rapport consacrée, pour la première fois, exclusivement aux mesures relatives à la mise en œuvre de la Convention dans les départements et territoires d’outre-mer9. Il a paru en effet préférable, afin de répondre au mieux aux attentes du Comité et dans un souci de précision et de cohérence, d’identifier clairement ces informations plutôt que de les inclure de manière disséminée dans le corps du présent rapport. Une telle présentation a permis d’adapter le plan aux spécificités que présentent les populations d’outre-mer et aux informations qu’il était pertinent et possible de fournir.

  4. Ce rapport est la synthèse des contributions provenant des ministères concernés par l’application de cette Convention. Le Gouvernement a également pris en compte les observations formulées par la Défenseure des enfants, par la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH), au sein de laquelle sont représentées les associations et organisations non gouvernementales, généralistes et de défense des droits de l’enfant, et par la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE).

I. MESURES D’APPLICATION GÉNÉRALES

A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION


  1. Lors de l’examen du deuxième rapport périodique, le Comité a, à nouveau, invité la France à retirer sa réserve et ses deux déclarations (§ 5).

  2. Le Gouvernement français ne peut sur ce point que réitérer les explications déjà exposées dans ses rapports antérieurs. La levée de la réserve relative à l’article 30 (concernant les minorités) et des deux déclarations relatives aux articles 6 (droit à la vie) et 40 (droit de faire appel en matière pénale) n’est toujours pas à l’ordre du jour, les motifs d’ordre juridique qui ont conduit à les formuler persistant.

  3. S’agissant de la réserve relative à l’article 30, similaire à celle relative à l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, il convient de rappeler que le cadre juridique français ne permet pas la reconnaissance de droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance. L’article premier de la Constitution (ancien article 2) dispose ainsi que la République française est indivisible et qu’elle assure l’égalité devant la loi de tous ses citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion.

  4. Le Gouvernement français rappelle également que la Défenseure des enfants avait indiqué, lors de l’examen du deuxième rapport périodique de la France par le Comité, que le maintien de cette réserve lui paraissait logique en l’absence de reconnaissance de la notion de minorités par la Constitution française, ajoutant que «les risques de dérives communautaristes, dans le contexte actuel, que permettrait la reconnaissance officielle de minorités justifient le maintien de la position des autorités françaises»10.

  5. Ce cadre juridique ne conduit pas pour autant à nier la diversité culturelle de la France. En pratique, toute personne, se reconnaissant ou non comme appartenant à une ou plusieurs communautés, peut exercer ses droits et libertés sans subir de discrimination relative à son identité en s’appuyant sur le principe d’égalité devant la loi. Le Comité trouvera en annexe une fiche illustrant l’approche française de la question des minorités11 et pourra utilement se reporter aux développements pertinents figurant dans le dernier rapport de la France sur le suivi sur le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Une autre annexe illustre la volonté des pouvoirs publics de tenir compte des spécificités culturelles et sociales liées à la résidence dans une collectivité d’outre-mer12.

  6. S’agissant des deux déclarations interprétatives, celles-ci ne remettent pas en cause l’application de la Convention en France. L’une vise à lever une ambiguïté dans la rédaction de l’article 6: la proclamation d’un droit inhérent à la vie ne saurait être interprétée comme interdisant d’avoir recours à une interruption volontaire de grossesse dans les conditions prévues par la loi. L’autre, relative à l’article 40, est très circonscrite et ne concerne désormais plus que certaines infractions mineures relevant du tribunal de police qui ne peuvent toujours pas être frappées d’appel, lesquelles ne comportent, en tout état de cause, pas une privation de liberté.

  7. Le Comité a par ailleurs demandé au Gouvernement français de fournir dans son prochain rapport des informations sur l’applicabilité directe de la Convention (§ 7).

  8. Pour qu’un justiciable puisse revendiquer le bénéfice d’une disposition d’un traité, il faut que la norme soit reconnue d’applicabilité directe par les juges nationaux. La Cour de cassation, qui traditionnellement refusait de reconnaître que la Convention relative aux droits de l’enfant était directement applicable en droit interne, a récemment nettement infléchi sa position. Dans deux arrêts précurseurs du 18 mai 2005, dont la solution a depuis été confirmée (voir, entre autres, arrêts de la 1ère chambre civile en date des 14 juin 2005, 13 juillet 2005, 22 novembre 2005), elle a reconnu l’applicabilité directe des articles 3-1 et 12-2 de la Convention, marquant ainsi une avancée significative. Le Conseil d’État avait, pour sa part, déjà déclaré directement applicables certains articles, selon que les dispositions de la Convention sont, ou non, auto-exécutoires. Il existe une abondante jurisprudence sur ce point. Jusqu’à présent, le Conseil d’Etat a admis l’effet direct à l’égard des particuliers des articles 3-1, 10-2, 16 et 37 b) et c) de la Convention. Le Comité pourra utilement se référer au tableau joint en annexe précisant l’ensemble de la jurisprudence rendue par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation quant à l’applicabilité directe des dispositions de la Convention13.

  9. Le Gouvernement français rappelle enfin que les deux protocoles facultatifs à la Convention, concernant, l’un, la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants, et, l’autre, l’implication d’enfants dans les conflits armés, sont entrés en vigueur en France le 5 mars 2003. Lors de la ratification de ce second protocole, la France a formulé une déclaration contraignante précisant que n’étaient recrutés que des candidats volontaires âgés d’au moins dix sept ans, informés des droits et devoirs qui s’attachent au statut de militaire, et que l’engagement des candidats de moins de dix huit ans n’était effectif qu’avec le consentement des représentants légaux. Les rapports initiaux de suivi de l’application de ces protocoles ont été remis au Comité en août 2006.

B. LES MÉCANISMES EN PLACE EN VUE DE SURVEILLER LA MISE EN ŒUVRE
DE LA CONVENTION ET DE COORDONNER L’ACTION EN FAVEUR DE L’ENFANCE

1. Contrôle de la mise en œuvre de la Convention


1.1. Contrôle par le Gouvernement 

  1. Le contrôle de la coordination des mesures ministérielles destinées à mettre en œuvre la Convention est toujours confié aux ministres en charge de la famille et de l’outre-mer pour ce qui a trait aux mesures d’ordre interne, et au ministre en charge des affaires étrangères, s’agissant des aspects internationaux14. Ces ministères agissent de concert en vue de donner aux actions du Gouvernement, sous l’autorité du Premier Ministre, la cohérence nécessaire.

1.2. Contrôle par le Parlement

  1. Le Parlement intervient régulièrement sur les questions touchant aux droits des enfants, par le biais de rapports d’information ou d’enquête, contribuant ainsi à nourrir un large débat national, tels que:

    • Rapport du groupe de travail chargé de tirer les enseignements du traitement judiciaire de l’affaire dite d’Outreau (présidé par M. Viout), Assemblée Nationale, février 2005;

    • Rapport du groupe de travail sur l’amélioration de la procédure de signalement de l’enfance en danger (présidé par M. Nogrix), Sénat, avril 2005;

    • Rapport du groupe de travail sur l’amélioration de la prise en charge des mineurs protégés (présidé par M. de Broissia), Sénat, juillet 2005;

    • Rapport fait au nom de la mission d’information sur la famille et les droits des enfants (présidée par M. Bloche), Assemblée nationale, 25 janvier 2006;

    • Rapport d’information fait au nom de la commission des lois sur les nouvelles formes de parentalité et le droit (présidée par M. Hyest), Sénat, 14 juin 2006;

    • Rapport d’information fait au nom de la commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs (M. Fenech et M. Vuilque), Assemblée nationale, 12 décembre 2006.

  2. Afin d’accroître davantage le contrôle par le Parlement de la mise en œuvre de la Convention, le législateur a inscrit, dans la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, l’obligation pour le Gouvernement de présenter tous les trois ans au Parlement le rapport prévu à l’article 44 (b) de la Convention15.

1.3. Contrôle par la Défenseure des enfants

  1. Le Gouvernement rappelle que cette autorité indépendante a été créée par la loi n°2000-196 du 6 mars 2000. Elle est chargée de défendre et de promouvoir les droits de l’enfant tels qu’ils ont été définis par la loi ou par un «engagement international régulièrement ratifié ou approuvé» par la France, tel que la Convention16.

  2. En 2006, Mme Dominique Versini, conseiller d’Etat et ancienne secrétaire d’Etat à la lutte contre la précarité et l’exclusion, a succédé à Mme Claire Brisset, qui a achevé son mandat de six ans non renouvelable prévu par la loi précitée, dans les fonctions de défenseur des enfants (décret du 29 juin 2006). Cette nomination a été l’occasion de rappeler son rôle (circulaire du 30 novembre 2006 portant sur les relations entre le Défenseur des enfants et l’autorité judiciaire).

  3. Les requêtes adressées à la Défenseure des enfants ont concerné 2 400 mineurs en 2005. Les motifs de ces saisines sont très variés puisque 26% d’entre elles sont liées aux conséquences des séparations entre parents et enfants, 15% aux difficultés rencontrées par des mineurs étrangers, 12% sont relatives à des mineurs en conflit avec un établissement d’enseignement.

  4. Outre son rapport annuel d’activités, la Défenseure des enfants rend publics des rapports thématiques et des avis, accessibles sur son site Internet (www.defenseurdesenfants.fr), afin de proposer des améliorations de la législation interne et promouvoir une meilleure application de la Convention, tels que:

  • le rapport sur l’enfant au cœur des nouvelles parentalités (2006),

  • le bilan dressé par Mme Claire Brisset à l’issue de son mandat (Six ans au service des enfants et des adolescents - avril 2006),

  • les avis relatifs aux projets de lois concernant la prévention de la délinquance (septembre 2006) et réformant la protection de l’enfance (octobre 2006),

  • l’avis sur le traitement de la récidive: adapter les dispositions prévues à la situation des enfants (octobre 2005),

  • l’avis sur la réponse pénale aux actes sexuels imposés aux enfants
    (juin 2005);

  • le rapport de la Défenseure au Comité de Genève (février 2004) et les recommandations du comité de Genève à la France (juin 2004).

  1. Il convient de préciser que la loi précitée réformant la protection de l’enfance a élargi sensiblement les conditions de saisine. Cette autorité peut désormais également être saisie par les membres de la famille du mineur, les services médicaux et sociaux et les parlementaires17.

1.4. Rôle de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme

  1. La CNCDH a vu sa position renforcée. En effet, depuis l’adoption de la loi n°2007-292 du 5 mars 2007, elle bénéficie d’un statut législatif qui lui permet de se conformer aux Principes de Paris, adoptés le 20 décembre 1993 par une résolution de l’assemblée générale des Nations Unies, et de conforter son indépendance en tant qu’institution nationale consultative des droits de l’homme.

  2. Cette loi conforte la totale indépendance de la CNCDH, dont elle précise la composition, et de ses membres, dont le mandat n’est pas révocable. Parmi ses membres se trouvent des représentants des organisations non gouvernementales agissant dans le domaine des droits de l’homme, des personnalités qualifiées ainsi qu’un député, un sénateur, le médiateur de la République et un membre du conseil économique et social. Tous ont voix délibérative.

  3. Cette commission est fréquemment amenée à proposer des réformes ou émettre son avis, sur saisine ou de sa propre initiative, sur des questions relatives aux droits des enfants.

  4. Elle s’est par exemple prononcée sur:

  • le projet de loi sur la prévention de la délinquance (avis du 21 septembre 2006);

  • les conditions d’exercice du droit d’asile en France (avis du 29 juin 2006);

  • le projet de loi réformant la protection de l’enfance (avis du 29 juin 2006);

  • la préservation de la santé, l’accès aux soins et les droits de l’Homme (étude du 19 janvier 2006);

  • le projet de loi sur l’égalité des chances (note du 4 janvier 2006);

  • les conditions de recueil de la parole de l’enfant victime de mauvais traitements et /ou de violences sexuelles (avis du 22 septembre 2005);

  • la protection de l’enfant sur Internet (avis du 21 avril 2005);

  • les mineurs en milieu carcéral (étude du 16 décembre 2004);

  • la violence faite aux enfants par les médias et les images (avis du 30 avril 2004);

  • le projet de décret relatif aux modalités de désignation et d’indemnisation des administrateurs ad hoc représentant les mineurs étrangers isolés (avis du 24 avril 2003);

  • le projet de présent rapport (note du 30 juillet 2007).

  1. Ses avis et études, comme son rapport annuel, sont accessibles sur son site Internet (www.cncdh.fr).

2. Coordination des actions en faveur de l’enfance


  1. Les actions en faveur de l’enfance, par nature transversales, justifient que de nombreux acteurs participent à leur mise en oeuvre. On dénombre ainsi sur l’ensemble du territoire national environ 6 000 actions touchant 200 000 enfants et jeunes.

  2. Depuis les lois de décentralisation de 1982, les départements sont de plus en plus impliqués dans les questions familiales; ils assument la responsabilité de l’aide sociale à l’enfance. Leur intervention a permis, par leur proximité, d’améliorer un dispositif de protection de l’enfance auquel ils consacrent chaque année la première part de leur budget – soit plus de cinq milliards d’euros. L’État, garant de la cohérence du dispositif et du respect des engagements internationaux de la France, contribue également à la protection de l’enfance, notamment grâce à son action dans les domaines de la justice, de la santé et de l’éducation nationale.

  3. Le système français de protection de l’enfance repose sur des principes éprouvés, mais doit faire face à de nouvelles difficultés, liées en partie aux mutations des comportements familiaux et aux évolutions de la société, dont la précarité, mais aussi aux responsabilités accrues des départements et à la multiplicité des acteurs. Le Comité s’était à cet égard montré particulièrement préoccupé, lors de l’examen du deuxième rapport périodique de la France, de l’absence de coordination globale entre les différents acteurs participant à la mise en œuvre de la Convention (§§ 8 et 9).

  4. Le renforcement de la coordination de l’action publique, qui s’opère à différents niveaux, demeure une priorité gouvernementale forte.

2.1. La coordination interministérielle 

  1. Bien que les conseils généraux soient les pivots de la politique en faveur de l’enfance, la délégation interministérielle à la famille18 reste, au niveau national, l’interlocuteur privilégié des acteurs concernés par la famille et l’enfance.

  2. Cette structure interministérielle est chargée de la préparation et du suivi de la politique de la famille ainsi que de l’animation et de la coordination de l’action des ministères chargés de la mettre en œuvre. A ce titre, elle prépare chaque année les travaux de la conférence de la famille, lieu d’échange entre le Gouvernement et l’ensemble des acteurs concernés permettant de débattre des grands thèmes d’actualité et de déterminer les objectifs de la politique familiale. Elle apporte en outre son concours à l’élaboration des textes, organise la collecte des informations et mène ou fait réaliser toutes les études nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

  3. La conférence de la famille est un lieu annuel d’audition, d’analyse, de recherche de consensus et de cohérence d’ensemble de la politique familiale, notamment de la politique de l’enfance. Elle est à l’origine de nombreuses mesures concrètes, telles que l’instauration d’un fonds d’investissement pour la petite enfance et de maisons des adolescents, la création d’un congé pour enfant gravement malade et d’un congé de paternité ou encore la mise en place d’une allocation de présence parentale et de la prestation d’accueil du jeune enfant.

  4. La thématique choisie pour 2007 est le temps périscolaire (avant et après l’école) et extrascolaire (mercredi, week-end et vacances) des enfants, des adolescents et de leur famille. Il est en effet apparu nécessaire de renforcer l’efficacité de l’offre dans ce domaine. Les deux groupes de travail chargés d’étudier les besoins et les aspirations des familles, d’identifier les meilleures initiatives et de formuler des propositions pour une bonne articulation de la scolarité et des loisirs ont remis leurs rapports au ministre de la Santé et des Solidarités le 10 avril 2007. Ces propositions qui ont fait l’objet d’une large concertation formeront le socle des mesures qui seront présentées lors de la prochaine conférence.

  5. L’un des groupes de travail a plus particulièrement travaillé sur le temps des enfants et des jeunes «autour de l’école». Il a notamment constaté que la réponse des pouvoirs publics à cette question est insuffisante eu égard aux besoins tant en termes quantitatifs que qualitatifs et qu’elle nécessite une meilleure coordination. Différentes propositions ont été formulées pour répondre aux difficultés d’ordre administratif, pour mieux soutenir et accompagner les associations, pour améliorer le contrôle de la qualité du service rendu dans le secteur privé.

  6. La délégation interministérielle à la famille entretient de nombreux contacts avec des délégations étrangères, notamment européennes et asiatiques. Par exemple, le Japon et la Corée, très préoccupés par la question de la baisse de leur taux de natalité, ont souhaité échanger sur les thèmes du désir d’enfant et de l’accueil de la petite enfance ainsi que sur les questions démographiques. La France a eu l’occasion de présenter sa politique en la matière lors du «symposium international sur les nouvelles politiques de lutte contre la dénatalité» qui a eu lieu en mars 2007 à Tokyo. Les représentants des gouvernements bulgare, congolais ou uruguayen se sont intéressés pour leur part, notamment à l’organisation et aux thèmes des conférences annuelles de la famille. La délégation interministérielle à la famille entretient également une étroite coopération avec le Québec qui s’est traduite par le dépôt d’un projet commun sur la conciliation du travail et de la famille en octobre 2006, dans le cadre de la 61ème commission permanente de coopération franco-québécoise et par un déplacement des représentants de cette délégation à Montréal et Québec à la fin du mois de janvier 2007 afin de rencontrer et d’échanger avec leurs partenaires. Un autre déplacement sur ce thème est d’ores et déjà prévu pour le printemps 2008.

2.2. La coordination à l’échelon départemental  

  1. Plusieurs dispositifs ont été mis en place afin de coordonner l’action des pouvoirs publics au niveau départemental, pratique devenue d’autant plus nécessaire que les conseils généraux ont acquis, dans le cadre de la décentralisation, un rôle important dans le domaine de l’enfance et de la famille.

  2. A titre d’exemple, les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents, mis en place à compter de mars 1999, permettent, lorsque cela s’avère nécessaire, la mise en réseau d’actions destinées à conforter les compétences des parents et à leur redonner confiance dans leur capacité à assurer leur rôle d’éducateurs. Ces réseaux s’appuient sur un partenariat entre les différentes institutions locales (administrations, organismes de sécurité sociale, collectivités locales…) et les associations intervenant dans le champ de la parentalité. Certaines actions sont en outre cofinancées avec le ministère de la Justice afin de maintenir les liens parents-enfants en cas de détention du ou des parents19.

  3. Les contrats locaux d’accompagnement à la scolarité complètent ce dispositif en offrant aux familles la possibilité de faire assurer par d’autres le suivi du travail personnel scolaire de leurs enfants.

  4. Interministériels20 et soutenus par de grands partenaires publics ou exerçant une mission de service public21 ainsi que par les collectivités territoriales, ces contrats consistent en un cofinancement d’actions qui sont principalement menées par des associations. Ces actions permettent d’accompagner dans leur scolarité des enfants (à partir de six ans) et des jeunes (y compris lycéens), à titre gratuit ou avec un versement symbolique (soutien, aide aux devoirs et aide méthodologique, propositions culturelles et information des familles).

  5. Afin de garantir une certaine homogénéité de ces actions au niveau national, ces associations prennent appui sur une charte nationale de l’accompagnement à la scolarité et sur un guide de l’accompagnement à la scolarité, élaborés en 2001. Depuis 2006, les acteurs de ce dispositif disposent en outre de fiches familiales pour les soutenir dans leurs actions en direction des familles. Les contrats locaux d’accompagnement à la scolarité sont dotés d’un comité national de pilotage, animé par le délégué interministériel à la famille, ainsi que de comités départementaux. Une circulaire annuelle précise les modalités de financement et les axes d’intervention prioritaires.

  6. Mais c’est surtout la loi précitée du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance qui, répondant à une forte attente de tous les acteurs de la protection de l’enfance, a pris acte des difficultés d’articulation entre les autorités judiciaires et les conseils généraux et des disparités quantitatives et qualitatives constatées entre les départements.

  7. Avec le concours du représentant de l’Etat et de l’autorité judiciaire, le président du conseil général est désormais clairement désigné comme le pivot de la mise en œuvre des procédures de protection de l’enfance. Les relations entre le conseil général et l’autorité judiciaire sont réorganisées. En particulier, le président du conseil général assure la coordination de toutes les mesures prises en faveur d’un mineur, y compris celles décidées par le juge des enfants, et les critères de signalement au procureur de la République sont redéfinis.

  8. A cet égard, la loi n°2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale a permis la création des commissions départementales de l’accueil des jeunes enfants22. Deux tiers des départements en sont à ce jour pourvus. Présidée par le président du conseil général, cette commission comprend notamment des représentants des collectivités territoriales, des services de l’Etat, des caisses d’allocations familiales, d’associations, de gestionnaires et de professionnels concernés par les modes d’accueil des jeunes enfants, ainsi que des représentants d’usagers de ces modes d’accueil et des représentants des particuliers employeurs. La commission examine chaque année:

  • un rapport sur l’état des besoins et de l’offre d’accueil des enfants de moins de six ans, établi par les services du conseil général et de la caisse d’allocations familiales;

  • un rapport du préfet sur les schémas pluriannuels de développement des services d’accueil des enfants de moins de six ans, adoptés par les communes du département;

  • des réalisations de type expérimental dont elle est informée par le président du conseil général dont elle assure un suivi.

  1. Par ailleurs, la loi précitée du 5 mars 2007 met en place un dispositif centralisé de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes sur les mineurs afin d’assurer une collecte des données efficace et identique sur l’ensemble du territoire et réduire les disparités entre départements. Aussi, chaque département est tenu de mettre en place une cellule d’alerte et de signalement, chargée de centraliser toutes les informations préoccupantes concernant les mineurs en danger ou risquant de l’être, et un observatoire départemental de la protection de l’enfance, chargé de suivre les enfants ainsi identifiés, de la réception d’une information préoccupante et son évaluation jusqu’à la mise en œuvre d’une action d’accompagnement des parents ou de protection de leurs enfants, et d’établir des statistiques harmonisées. Les observatoires départementaux s’articulent avec l’observatoire national de l’enfance en danger déjà créé par la loi n°2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance et qui fait partie, avec le service national d’accueil téléphonique, du groupement d’intérêt public «Enfance en Danger» (auparavant dénommé «Enfance Maltraitée»).

  2. Des guides d’accompagnement et des documents techniques ont été diffusés aux conseils généraux afin de faciliter et d’accélérer sa mise en oeuvre et d’en assurer une mise en œuvre harmonieuse sur l’ensemble du territoire. Cinq guides pratiques sont ainsi en ligne sur le site www.famille.gouv.fr:

  • La prévention en faveur de l’enfant et de l’adolescent,

  • La cellule départementale de recueil de traitement et d’évaluation,

  • Intervenir à domicile pour la protection de l’enfant,

  • L’accueil du mineur et du jeune majeur,

  • L’observatoire départemental de la protection de l’enfance.

  1. Ils exposent et explicitent les principales dispositions de la loi, ses innovations et leur contexte juridique et préconisent quelques principes d’actions. Ils sont destinés aux acteurs de la politique de l’enfance, au premier rang desquels les professionnels sociaux, médico-sociaux et éducatifs des services et établissements départementaux, associatifs et de la protection judiciaire de la jeunesse qui contribuent à la mise en œuvre concrète et quotidienne des dispositifs de protection. Ils s’adressent également aux services de l’Etat, aux communes, aux caisses d’allocations familiales, aux professionnels du secteur libéral et, plus largement, à toutes personnes apportant leur concours à titre individuel ou collectif, dans un cadre professionnel ou bénévole, à la protection de l’enfance.

  2. Dans son avis du 16 octobre 2006, la Défenseure des enfants avait relevé que cette loi «…s’inscrit dans l’application effective de la Convention internationale sur les droits de l’enfant et apporte une réponse satisfaisante à plusieurs des recommandations déjà faites à la France en juin 2004 par le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies».

  3. La CNCDH avait pour sa part relevé, dans son avis du 29 juin 2006, que ce projet de loi «comporte des améliorations sensibles et répond en grande partie aux besoins de clarification souhaitée», tout en exprimant ses inquiétudes en particulier sur les disparités de moyens existant d’un département à l’autre et en proposant la création d’une structure indépendante du Conseil général pour la présentation et la défense des enfants (administrateur ad hoc).

C. LE CONTEXTE FRANÇAIS

1. Les mutations des modèles familiaux


1.1 La croissance de la population

  1. Depuis le dernier rapport périodique, la population française (métropolitaine et départements d’outre-mer) a poursuivi sa croissance. Elle est passée de 59,6 millions en 1995 à 63,4 millions au 1er janvier 2007, soit un rythme moyen de croissance de 5,3 ‰ par an. Elle représente 13,6 % de la population des 25 pays de l’Union européenne. Les mouvements migratoires23 ne contribuent qu’à un quart de cette croissance démographique, alors qu’ils représentent 80 % de la croissance de l’ensemble de l’Union européenne. La France est donc encore l’un des rares pays en Europe où le mouvement naturel assure la majorité de l’augmentation de la population.

  2. En 2006, la France est le pays européen qui a un indicateur conjoncturel de fécondité24 le plus élevé: il est estimé à 2 (contre 1,943 en 2005), alors que la fécondité moyenne en Europe était de 1,52 enfants par femme en 2005. L’âge de la maternité a reculé depuis les dernières décennies, passant de 26,5 ans en 1977 à 29,8 ans en 2006. Environ une femme sur dix n’a pas d’enfant. On retrouve la même estimation pour les femmes ayant quatre enfants ou plus.

  3. D’un point de vue sociologique, les femmes sans enfant sont les femmes les plus diplômées, qu’elles vivent ou non en couple. Au contraire, les hommes faisant partie des cadres et professions intermédiaires sont, le plus souvent, parents. Par ailleurs, plus la première union s’est formée tard et plus la probabilité de ne pas avoir d’enfant est forte, surtout pour les femmes. Celle-ci est également accrue par les ruptures d’union, avec une ampleur variable selon la durée de vie séparée et le sexe: les hommes qui ont reformé rapidement une union sont aussi souvent pères que ceux qui n’ont pas connu de rupture, ce qui n’est pas le cas pour les femmes. Enfin, la probabilité de rester sans enfant varie selon la taille de la fratrie: les femmes issues de familles nombreuses ont plus souvent une descendance.

  4. La population française continue de vieillir: au 1er janvier 2007, 10,3 millions de personnes sont âgées de 65 ans ou plus, soit 16,2 % de la population. Elles représentaient moins de 15 % en 1994. A l’inverse, 15,8 millions d’habitants ont moins de 20 ans, soit 25 % de la population. Malgré six années consécutives de naissances nombreuses, la part des plus jeunes continue de diminuer: en 1994, 26,7 % de la population était âgée de moins de 20 ans.

  5. Les enfants naissent de plus en plus souvent de parents non mariés: c’est le cas de 48,4 % des naissances en 2005 contre 42,7 % en 1999.

1.2 Le taux d’activité des femmes

  1. En 2005, les femmes représentent près de la moitié de la population active dans la tranche des 15-64 ans (46,4 %). 63,8 % de celles en âge de travailler sont actives contre 74,5 % des hommes. De l’avis de nombreux spécialistes, le fait que deux parents exercent une activité professionnelle n’est pas contraire à l’intérêt des enfants:

  • le travail des deux parents, et en particulier des mères, satisfait un besoin économique et sécurise les revenus familiaux, notamment en cas de séparation conjugale: il contribue donc au bien-être matériel des enfants;

  • au-delà, l’activité professionnelle satisfait un besoin personnel d’implications et de relations sociales des parents: elle favorise donc indirectement le bien-être relationnel des enfants, qui ont plus à gagner d’être élevés par des parents ayant un sentiment de complétude que par des parents réduits malgré eux à leur seul rôle de parent;

  • le nécessaire recours à un mode d’accueil extérieur au cercle de la famille nucléaire lorsque les deux parents travaillent satisfait le besoin d’ouverture ou d’élargissement de celui-ci: il stimule donc chez les enfants les aptitudes à une socialisation choisie et pilotée par leurs parents et, dans la mesure du possible, adaptée aux besoins de chacun.

  1. La majorité des femmes, aujourd’hui, ne s’arrêtent pas de travailler lorsqu’elles ont des enfants. C’est entre 25 et 49 ans, alors qu’elles assument les charges familiales les plus lourdes, que le taux d’activité des femmes a le plus augmenté: 81,1 % de ces femmes sont actives et leur taux d’activité a progressé de 22,5 points depuis 1975.

1.3 Le devenir des unions

  1. Trois formes d’union coexistent dans le paysage familial: le mariage, le concubinage et le pacte civil de solidarité (PACS).

  2. 274 400 mariages ont été célébrés en 2006. Il s’agit du nombre le plus bas depuis 1995. La baisse concerne exclusivement les mariages d’hommes et/ou de femmes célibataires alors que, depuis 2002, les mariages de divorcé(e)s ont commencé à augmenter. L’âge moyen au premier mariage est en recul de 2,2 ans en dix ans. Il est actuellement de 31,1 ans pour les hommes et de 29,1 ans pour les femmes.

  3. En 2006, 18 % des mariages comportent au moins un époux de nationalité étrangère.

  4. En raison de la baisse du nombre de mariages depuis 2000, les indicateurs conjoncturels de nuptialité des célibataires diminuent progressivement. On peut estimer que 30 % des hommes et 25 % des femmes nés en 1965 seront encore célibataires à l’âge de 50 ans et que la fréquence du célibat devrait encore augmenter dans les générations suivantes.

  5. 152 020 divorces ont été prononcés en 2005. L’augmentation sensible constatée en 2003 (+ 8 %) et en 2004 (+ 5 %) avec 131 300 divorces prononcés cette année-là, est confirmée. L’indicateur conjoncturel de divortialité est maintenant très proche de 45 divorces pour cent mariages alors qu’en 2000, il était encore de 40 divorces pour 100 mariages.

  6. Depuis leur création par la loi n°99-944 du 15 novembre 1999 à l’été 2005, 263 000 pactes civils de solidarité ont été signés, alors que 33 600 ont été dissous. 60 500 nouveaux pactes ont été signés en 2005. Aucune statistique sur le sexe ou l’âge des partenaires et sur l’année de conclusion des pactes dissous n’est actuellement disponible (les juridictions n’étant autorisées que depuis peu à recueillir ces informations).

  7. Le nombre de couples non mariés est passé de 1,5 millions en 1990 à 2,4 millions au 1er janvier 2006. Ils représentent aujourd’hui un couple sur six.

  8. Trois quarts des foyers monoparentaux - définis comme les ménages pour lesquels le parent vit seul sans conjoint avec son ou ses enfants de moins de 25 ans - se sont constitués à la suite d’une séparation après un mariage ou une union libre. Ce sont le plus souvent des femmes (86 %) qui sont un peu plus âgées que les mères qui vivent en couple.

  9. Le nombre de familles dites recomposées ne cesse d’augmenter lui aussi avec une sur représentation des familles nombreuses: elles sont en effet deux fois plus nombreuses à avoir 4 enfants et plus, regroupant pour 88 % d’entre elles, des enfants issus de plusieurs unions.

  10. Dans le cadre de la recomposition s’ajoutent non seulement les enfants mais aussi le beau parent, voire le «co-parent». Celui-ci n’a pas, dans le droit français actuel, un statut juridique propre et le statut du tiers lui est a priori applicable.

  11. En moyenne, tous âges des enfants confondus et toutes procédures confondues - divorce, après divorce et enfants nés hors mariage - la résidence des enfants est fixée chez la mère dans 78% des cas. Cette proportion moyenne varie avec l’âge, diminuant de façon constante à mesure que l’âge de l’enfant augmente. Ainsi, cette part passe de 95,1 % pour les enfants âgés de moins d’un an à 72 % pour les adolescents de 15 ans et plus.

  12. En 2005, la proportion des enfants faisant l’objet d’une résidence alternée se situe autour de 11 %, elle était autour de 10 % à la fin de 2003.

  13. Le Gouvernement attire l’attention du Comité sur les rapports parlementaires précités de 2006 qui consacrent de longs développements à ces questions. Une journée d’auditions publiques pour évaluer la loi n°2002-305 du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale, et plus particulièrement la résidence alternée, a eu lieu au Sénat le 23 mai 2007. Un rapport a été rédigé par la commission des lois et la commission des affaires sociales.

2. Les incidences des progrès des sciences de la vie


  1. La France rappelle qu’elle est dotée d’une législation dans le domaine de la bioéthique depuis 1994 qui lui a permis de jouer dans ce domaine un rôle précurseur au niveau international. Conformément à la clause de révision adoptée par le législateur en 1994, la France a poursuivi ses efforts afin de l’adapter aux importantes évolutions scientifiques et techniques intervenues depuis lors, répondant ainsi aux recommandations du Comité (§ 7).

  2. La loi a été définitivement adoptée en juillet 2004, après avoir été longuement débattue, donnant lieu après validation constitutionnelle à la loi n°2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique. Ce texte comporte des modifications du code civil parfois combinées avec des modifications du code pénal.

  3. Parmi les importantes innovations que marque cette réforme, il convient de signaler en premier lieu l’introduction en droit français d’une interdiction expresse et pénalement sanctionnée du clonage des êtres humains. L’interdiction fondamentale, qui porte sur le clonage à finalité reproductive, est posée dans le code civil25. L’effectivité de cette interdiction est assurée par l’introduction, dans le code pénal, d’une nouvelle catégorie de crimes, qui rassemble les crimes de clonage reproductif et d’eugénisme («crimes contre l’espèce humaine»26), ceux-ci étant punis de trente ans de réclusion et de 7,5 millions d’euros d’amende. Le clonage dit thérapeutique est également interdit. Cette interdiction n’a cependant ni le même fondement ni les mêmes enjeux que la précédente, sa sanction étant un délit et non un crime (puni de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende27).

  4. En deuxième lieu, une possibilité de recherches sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires, menées à partir d’embryons surnuméraires, a été ouverte tout en étant strictement encadrée. En effet, il n’est envisagé d’autoriser de telles recherches que si elles sont susceptibles de permettre des «progrès thérapeutiques majeurs», sans pouvoir être réalisées par une méthode alternative d’efficacité comparable. Il est créé une agence de la biomédecine28, dont le rôle est notamment d’examiner les protocoles de recherche sur l’embryon au regard de leur pertinence scientifique ainsi que de leur acceptabilité au plan éthique, et de décider ou non de les autoriser.

  5. En troisième lieu, la nouvelle loi a étendu le champ du diagnostic préimplantatoire afin de rendre possible, dans certaines conditions rigoureusement encadrées, la naissance de bébés, non seulement indemnes de la maladie génétique incurable qui justifie ce diagnostic, mais encore pourvus d’un statut HLA permettant, lors de l’accouchement, le prélèvement de cellules-souches dans le sang du cordon afin de soigner un frère ou à une sœur atteint de cette affection génétique.

  6. En quatrième lieu, des modifications importantes ont été introduites dans le régime des prélèvements sur le corps de personnes vivantes en vue de dons d’organes. De nouvelles catégories de donneurs apparentés au receveur sont admises29. En l’absence d’autre solution thérapeutique, les mineurs ont ainsi la possibilité de donner leur moelle osseuse, avec l’autorisation des titulaires de l’autorité parentale, à certains proches parents autres que leurs frères et sœurs.

  7. Il convient en dernier lieu de relever que la mise en oeuvre d’un test de paternité, dans le cadre d’une instance judiciaire, à partir d’un prélèvement sur le corps d’une personne décédée est subordonnée au consentement exprès de l’intéressé, donné du vivant de celui-ci.

  8. Une nouvelle révision de cette législation est prévue en 2009.

3. Les difficultés d’insertion sociale et professionnelle des jeunes


  1. L’insertion des jeunes30 dans la vie professionnelle et, plus généralement dans la vie de la cité, constitue depuis plusieurs années l’un des axes prioritaires de la politique d’emploi en France, à travers à la mise place du Plan de cohésion sociale de 2004, renforcé en juin 2005 par le plan d’urgence pour l’emploi. La France s’est également engagée sur le plan européen, puisqu’elle figure parmi les pays qui sont à l’initiative du Pacte européen pour la Jeunesse, signé en 2005.

  2. L’activité des jeunes de 15 à 29 ans en France est en légère hausse depuis dix ans, après une forte diminution liée à l’allongement de la scolarité. En 2005, la moitié des jeunes de 15 à 29 ans étaient actifs, 42% en emploi et 9% au chômage. L’autre moitié poursuivait des études sans travailler. Plus d’un tiers des jeunes salariés âgés de 15 à 29 ans sont intérimaires, en contrat à durée déterminé ou en contrat aidé. Néanmoins, environ 150 000 jeunes quittent chaque année le système éducatif sans diplôme ou avec le seul brevet, dont 60 000 sans avoir dépassé le niveau du collège ou la première année de certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ou de brevet d’études professionnelles (BEP).

  3. Les actions mises en place par les pouvoirs publics visent  principalement à renforcer l’insertion professionnelle en entreprise, améliorer l’adéquation entre la formation et l’emploi et poursuivre des actions spécifiques pour les jeunes en difficulté. Ces mesures sont détaillées dans l’annexe 4.
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