Résumé : IL s’agit de voir dans quelle mesure on peut établir, dans le cas français, un héritage colonial du refus du droit de vote des immigrés.





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Une citoyenneté non pas binaire, mais à valeurs multiples


Il est difficile d’établir un tableau exhaustif des différents régimes électoraux en vigueur dans les colonies françaises, à cause de la complexité même de la géopolitique coloniale au long des XIXe et XXe siècles (guerres de conquêtes, rebellions, insurrections, annexions, indétermination des frontières, conflits entre militaires et civils, multiplicité des statuts coloniaux, qui font l’objet de débats, d’expérimentations, écart entre les normes juridiques et les pratiques sociales, …). Le droit colonial, discipline florissante sous la IIIe République, est caractérisé par un grand morcellement et les textes juridiques coloniaux sont bien souvent le fruit d’adaptations très contingentes à la situation particulière de telle ou telle colonie. On peut néanmoins tenter d’en dégager a posteriori une certaine cohérence34. Des travaux récents35 montrent que le droit colonial a fait preuve d’une très grande créativité pour dessiner, sur plus d’un siècle, une palette très variée de situations, selon les territoires, selon les statuts, selon les époques, selon les groupes ou les individus, depuis la citoyenneté complète de certains colonisés (très rare) à l’absence quasi complète de citoyenneté pour d’autres (cas le plus courant).

L’Algérie occupée, administrée, puis annexée par la France au milieu du XIXe siècle constitue sans doute le laboratoire de la séparation du couple citoyen / indigène (ou citoyen / sujet), dans le cadre de la nationalité française36. Un important arrêt de la Cour d’Alger en 1862 reconnaît aux indigènes algériens la qualité de français, tout en leur déniant la citoyenneté française à cause de leur statut civil différent37. Les musulmans, relevant du droit musulman, n’obéissent pas au Code civil français et sont donc considérés comme non citoyens. Les indigènes juifs (bien que de moins en moins astreints au droit mosaïque)38, sont dans le même cas (jusqu’au décret Crémieux en 1870, qui les déclare « citoyens français »39). Nous reviendrons plus loin sur l’argumentation de la Cour, et sur le problème de l’articulation entre statut civil et droits politiques. Cette décision est confirmée dans le Sénatus-consulte du 14 juillet 1865 sur l’état des personnes et la naturalisation en Algérie40, qui formalise les procédures par lesquelles les indigènes peuvent devenir citoyens. Deux statuts sont ainsi distingués, au sein de la population française d’Algérie. D’une part, les citoyens français bénéficient de l’ensemble des droits politiques à l’instar de leurs concitoyens métropolitains. Et d’autre part, les indigènes bénéficient de droits politiques inexistants ou très inférieurs aux citoyens. La plupart n’ont pas de droit de vote et leur représentation est assurée suivant des modalités extrêmement inégalitaires.

En 1884, la représentation des musulmans dans les organes politiques élus en Algérie est limitée au quart des conseillers municipaux dans les communes de plein exercice, le nombre de conseillers municipaux musulmans ne peut jamais dépasser le chiffre de six, y compris au sein du conseil municipal d’Alger, qui compte quarante conseillers et les conseillers musulmans ne peuvent pas participer à l’élection du maire41.

Les conseillers municipaux indigènes ne participent pas à la désignation des délégués communaux chargés d’élire le sénateur de l’Algérie42.

Les « délégations financières », assemblées chargées de voter le budget de l’Algérie sous le contrôle du gouverneur et du parlement, sont composées de manière non proportionnelle : 48 élus représentent les colons et non-colons européens (pour une population de 630 000 personnes) alors que 21 délégués musulmans représentent 3,6 millions de personnes43.

La loi du 4 février 1919 règle dans son titre II le « statut politique des indigènes musulmans algériens qui ne sont pas citoyens français ». L’article 12 dispose que « les indigènes musulmans (…) sont représentés dans toutes les assemblées délibérantes de l’Algérie (délégations financières, conseil supérieur du Gouvernement, conseils généraux, conseils municipaux, commissions municipales, djemaas de douars) par des membres élus, siégeant au même titre et avec les mêmes droits que les membres français » et l’article 13 dispose que des décrets spéciaux statuent « sur la composition du corps électoral indigène »44. Les conditions à remplir pour être électeur sont les suivantes : « il faut être un homme de 25 ans accomplis, avoir une résidence de 2 ans dans la commune » et, en plus, au moins une des conditions suivantes: « avoir servi dans les armées françaises / être propriétaire, fermier ou commerçant / être employé ou retraité public / être membre d'une chambre de commerce ou d'agriculture / être titulaire d'un diplôme, au minimum certificat d'études primaires / être titulaire d'une décoration / avoir obtenu une récompense dans un concours agricole ou industriel »45.

Suite à cette loi, et à son décret d’application du 6 février 1919, le corps électoral indigène augmente. Selon le député Marius Moutet, le nombre d’électeurs municipaux indigènes serait passé de 38 000 (environ) en 1866, à 57 000 en 1914, puis à 421 000 en 1924. Les corps électoraux pour l'élection des Conseils généraux et des Délégations financières seraient passés de 5000 électeurs en 1914 à 113 000 en 1924 soit 11 % de la population électorale potentielle46.

Notons que la « sous-citoyenneté » locale accordée à certains indigènes est attachée à leur statut personnel, et non seulement à un territoire. Ainsi, des Algériens titulaires en Algérie d’une carte d’électeur, pour les élections locales, dans le collège « indigène », restent des non-citoyens sur le territoire métropolitain. Certains immigrés en métropole ayant réussi, grâce à ces cartes (qui ne mentionnent pas le collège spécial) à s’y faire inscrire sur les listes électorales, ont suscité une certaine panique des autorités coloniales, qui ont cherché à faire annuler ces inscriptions47.

L’ordonnance du 7 mars 1944 permet à tous les musulmans de sexe masculin, âgés de 21 ans ou plus, de devenir électeurs dans le cadre d’un second collège. Puis la parité est introduite entre le collège musulman et le collège de droit commun (ordonnance du 17 août 1945). La loi Lamine Gueye du 17 mai 1946 reconnaît la citoyenneté de tous les Français, mais le principe du double collège est maintenu. Le statut de l’Algérie, adopté le 20 septembre 1947, maintient également les collèges séparés, avec une sous-représentation très importante des musulmans (neuf fois plus nombreux, ils sont représentés à parité avec le collège de droit commun)48, jusqu’à la loi du 5 février 1958 qui institue le collège unique. Il faut attendre également 1958 pour que les femmes algériennes bénéficient du droit de vote, soit 14 ans après leurs homologues « citoyennes françaises »49.

Si on a pu, au travers de l’exemple algérien, décrire une progression globale vers une égalisation des droits entre « citoyens » et « indigènes », il faut toutefois souligner que des retours en arrière (réduction de la représentativité des indigènes, limitation du rôle de leurs élus, …) ont aussi été mis en œuvre, en général sous l’influence d’un lobby colonial puissant et fort bien organisé50. Par ailleurs, certains électeurs juifs, devenus citoyens par le décret Crémieux, ont été radiés des listes électorales peu de temps après (et jusqu’à la fin du siècle) faute de pouvoir prouver qu’ils étaient bien « nés en Algérie avant l’occupation française ou nés depuis cette époque de parents établis en Algérie à l’époque où elle s’est produite »51. Les juifs des territoires annexés après 1871, peut-être jugés trop africains52, ne bénéficient pas du décret Crémieux et restent astreints à un statut d’indigènes israélites53. Michel Offerlé voit dans ces différents reculs l’expression de « remords » devant l’universalisation, pourtant non aboutie, du suffrage54.

Pour donner un autre exemple, on peut décrire comment, dans les Etablissements français de l’Inde (Pondichéry, Karikal, Mahé, Yanaon et Chandernagor), l’Etat colonial instaure un double, puis un triple collège pour les élections locales, alors que les indigènes bénéficient du droit de vote dans un collège unique pour les élections nationales55.

En 1848, le droit de vote à l’élection de la Constituante est reconnu aux indigènes de l’Inde, bien que ceux-ci ne soient pas astreints au Code civil français, et sont soumis à un statut hindou ou musulman. Entre 1849 et 1871, la représentation de l’Inde est supprimée, ce qui rend sans effet cette citoyenneté indigène. En revanche, entre 1871 et 1884, les électeurs sont répartis entre deux collèges (« Européens » et « indigènes ») pour les élections locales. Le collège unique est maintenu pour les élections nationales. Mais le problème des indigènes convertis au catholicisme – qui, du point de vue civil, ne sont plus astreints au droit coutumier, mais qui restent, du point de vue des colons, des indigènes – amène les autorités coloniales à instaurer une procédure de « renonciation » (au statut indigène) et à créer un collège intermédiaire. On a donc alors, pour les élections locales, 3 collèges (« Européens », « renonçants » et « indigènes »). Les « renonçants » sont alors des « citoyens différés, dont l’identité reste à accomplir »56, dans un avenir indéterminé. Mais cette solution n’est finalement pas satisfaisante non plus pour le pouvoir colonial, qui supprime le collège intermédiaire, et reverse l’immense majorité des renonçants dans le collège indigène. Seuls sont admis au collège européen les renonçants satisfaisant des conditions draconiennes : non seulement la connaissance de la langue française, qui joue le rôle de « marqueur social »57 de conformité à l’identité française, mais aussi « un dévouement éclairé en faveur de la chose publique, reconnu et récompensé par l’Etat (diplôme, médaille, grade administratif) ou par le souverain (les mandats électoraux) », ce qui institue une sorte de « cens civique »58.

Par ailleurs, au Sénégal, les indigènes peuvent être citoyens sans abandon de leur statut personnel, dès 1848. Craignant un effet de contagion, l’Etat colonial limite en 1884 cette citoyenneté aux seuls habitants des quatre communes de plein exercice (Dakar, Gorée, Rufisque, et Saint-Louis), citoyenneté confirmée en 1916, en reconnaissance du rôle joué par les « tirailleurs sénégalais »59 et en rappelant que les habitants sont astreints au service militaire60. Il n’est pas certain que cette citoyenneté ait été vraiment respectée61.

Ces trois exemples (Algérie, Inde, Sénégal), mis en rapport avec celui des Antilles où les anciens esclaves semblent avoir bénéficié des droits politiques, au même titre qu’en métropole, permettent de tracer un tableau nuancé de la « citoyenneté » des indigènes colonisés. On pourrait encore compléter le tableau avec les autres colonies africaines, américaines, asiatiques, et océaniennes. Vu la multiplicité des statuts, les évolutions intervenues (parfois, en fonction de la situation interne à la colonie, parfois, par contamination entre colonies, et parfois pour des raisons méta-coloniales), cela n’apporterait pas forcément grand-chose à ce « pandémonium »62 d’exceptions. Il advient en tout cas que dans l’empire colonial français, sur plus d’un siècle, les indigènes colonisés se trouvent dans tous les cas de figure, depuis l’absence totale de droits politiques (situation la plus courante) à l’intégralité de ces droits (situation assez rare), en passant des droits de vote limités à certaines élections (parfois locales, parfois nationales), par différents systèmes censitaires ou capacitaires. En bref, on est très loin de l’universalisme proclamé et du principe d’égalité. Le citoyen, figure idéale-typique du discours politique, est bien difficile à définir juridiquement. Il apparaît comme une « figure insaisissable », échappant à toute conceptualisation juridique cohérente63. L’analyse juridique ne permet pas de confirmer « la conception dominante, nettement dichotomique, selon laquelle on est ou on n’est pas citoyen »64. Dans le cas de la « citoyenneté » coloniale, la condition de national français n’est jamais en soi suffisante a priori pour entraîner l’octroi des pleins attributs de citoyenneté.

Il ne s’agit pas pour nous de condamner rétrospectivement cette « duperie » de « l’universalisme à la carte »65, mais plutôt, de chercher ce qu’il y a à comprendre, non seulement dans le contexte, dans cette relation spéciale entre métropole et colonie, mais aussi dans les failles du modèle universaliste, dans la définition de la citoyenneté. Etienne Balibar qualifie d’« extensif » cet universalisme expansionniste et impérialiste, qu’il oppose à l’universalisme « intensif », qui viserait à la réalisation d’une réelle égalité66. L’institution par l’Etat de catégories discriminatrices nous renseignent utilement sur la genèse d’un véritable racisme républicain67.
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