Définition sommaire de la notion de décentralisation





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L'HISTOIRE DE LA DÉCENTRALISATION

définition sommaire de la notion de décentralisation

La décentralisation consiste à créer ou à reconnaître l'existence de collectivités distinctes de l'État sur le plan juridique.

Ces collectivités ont la personnalité morale et sont titulaires de droits et d'obligations.

Parmi leurs droits, elles possèdent des organes distincts de ceux de l'État (conseil élu) des compétences propres et un territoire défini. Elles sont employeurs de personnel, possèdent des ressources et un patrimoine.

Parmi leurs devoirs, elles doivent se conformer aux lois et règlements. Elles ne peuvent pas empiéter sur les pouvoirs propres de l'État, la France étant un État unitaire. Les collectivités territoriales disposent donc du pouvoir d'administrer les services dont elles ont la charge, mais non du pouvoir d'établir des lois ou de rendre justice.

 

l'évolution de la notion de la décentralisation

Les pouvoirs locaux complexes de l'ancien régime :

L'Etat français sous la monarchie (avant la révolution française), connaissait des structures locales très diversifiées et complexes.

Du XIème au XIVème siècle, les villes se développent considérablement et les bourgeois (marchants, hommes de loi) finissent par obtenir des "Chartes de franchise" leur reconnaissant une certaine autonomie vis à vis de leur seigneur. Cependant, le Roi Louis XIV, en 1683, va organiser une tutelle de l'administration de l'Etat sur les villes : création de règles budgétaires, mise à leur charge de dépenses obligatoires (pavage des rues, enlèvement des ordures, défense des remparts, fonctionnement des moulins, etc.), contrôle sur leurs actes et pouvoir de modifier leurs budgets, droit de justice.

Certaines Provinces qui avaient conservé des privilèges, disposaient d'organes propres d'administration, dirigés par les trois ordres : le clergé, la noblesse et le Tiers Etat. Il s'agit du Languedoc, de la Bretagne et de la Bourgogne. Mais leurs pouvoirs sont limités et soumis à l'approbation des représentants de l'administration royale. Les autres provinces sont administrées directement par le pouvoir royal.

Par ailleurs, plusieurs autorités ont représenté successivement le pouvoir royal, mais selon un processus par couches successives. Ainsi chaque nouvelle autorité faisait tomber en désuétude l'ancienne, mais sans que cette dernière soit réellement supprimée : les prévôts (XIIème siècle), les baillis (XIIIème siècle), les gouverneurs (XIVème siècle), les intendants (XVIème siècle).

Le paysage local français de la fin de l'ancien régime apparaissait donc comme un tissu de structures complexes, fruits de compromis d'intérêts divergents entre le pouvoir royal, les ecclésiastiques, les seigneurs locaux, la bourgeoisie.

Dans ce contexte, aucune des deux grandes tentatives de réforme globale projetées en 1778 et 1787, n'a pu aboutir.

 

La rationalisation des structures locales par les révolutionnaires :

La réforme de l'administration locale fut l'une des premières mises en chantier par les révolutionnaires.

La commune et le département : deux conceptions se sont opposées :

- l'une défendue par THOURES et SEYES, préconisait un partage géométrique du territoire, en créant 80 département de 18 lieues2 (72 Km2), plus Paris, chacun composé de 9 communes, chacune composée de 9 cantons (soit 6.480).

- l'autre par MIRABEAU, préconisait un partage en 120 départements issus des anciennes provinces et d'ériger chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne, comme commune.

La conception de MIRABEAU fut prédominante. Même si seulement 83 départements furent crées, ils le furent en tenant compte des réalités géographiques et historiques et 44.000 communes furent instituées, en décembre 1789.

La commune est considérée comme une communauté d'habitants et s'administre par un conseil élu par tous les citoyens masculins français y habitant et payant une certaine quotité d'impôt, chaque conseil élisant son maire qui en est l'exécutif. Elles gèrent les affaires communales et exercent certaines compétences au nom de l'État (police municipale, tenue de l'État civil).

Les délibérations du conseil sont soumises à l'approbation de l'administration du Département.

Le département est surveillé par un conseil d'élus au second degré, mais l'administration du département est exercée par l'administration de l'État. Le département est donc en fait un rouage de l'Etat, sans réelle personnalité morale.

Les institutions locales évoluèrent ensuite oscillant entre une faible autonomie locale dans les période d'État autoritaire (terreur, période napoléonienne) et un plus grand respect de la démocratie locale dans les périodes plus libérales.

 

Les grandes lois de la IIIème République

Ces textes, à l'exception de la période 1940-1944, sont restés en vigueur jusqu'en 1982.

La loi départementale du 10 Août 1871, réforma profondément l'institution départementale.

Le conseil général (assemblée départementale) se réunit en sessions et entre ces sessions s'administre par une commission permanente d'élus départementaux. La loi reconnaît la notion d'intérêt départemental, et par la même une autonomie de décisions. Les délibérations du Département ne sont soumises qu'au contrôle à posteriori de l'État. Cependant l'exécutif du Département est le Préfet, représentant de l'État.

Celui-ci joue un rôle déterminant, assurant l'instruction préalable des affaires du Département et leur exécution.

Par ailleurs, le Préfet, en tant que représentant de l'État dans le Département assure un contrôle hiérarchique sur la plupart des administrations d'État siégeant dans le département (déconcentration).

La loi municipale du 5 avril 1884 reprendra l'essentiel des dispositions à l'origine des textes de 1789. Le rôle du maire, organe exécutif de la commune élu par le conseil municipal est affirmé. Il dispose de pouvoirs propres : pouvoir hiérarchique sur le personnel municipal, officier de police judiciaire, officier d'État civil. Le Préfet assure le contrôle sur les actes des communes avant leur exécution (contrôle a priori). Néanmoins, en cas d'illégalité, il ne peut annuler lui même l'acte mais doit le déférer à une juridiction administrative.

 

La naissance de la Région

Les prémices de la Région commencent au cours de la 1ère guerre mondiale, le ministre du commerce CLEMENTEL créant des unions régionales de chambres de commerce. Ces régions avaient pour utilité d'organiser l'économie régionale face aux besoins de la guerre.

Cette structure va tomber en désuétude pour renaître provisoirement sous le régime de Vichy (1941 à 1944), mais sous le sceau de la collaboration avec pour objet la distribution des denrées alimentaires et le contrôle des prix.

C'est en 1955 que l'institution régionale va réellement connaître son essor. C'est Edgar FAURE, qui va instituer un découpage de la France en 22 régions, pour mettre en place des plans régionaux d'aménagement du territoire, afin que le développement économique ne soit pas uniquement polarisé sur Paris au détriment de la province. Les élus locaux y sont souvent associés de façon informelle.

A partir de 1960, l'État va également structurer et coordonner son organisation administrative sur la base de ce découpage régional.

En 1964, les élus locaux et les chambres consulaires sont officiellement représentés au sein de chaque région, dans le cadre d'une commission de développement économique régionale (CODER).

En 1972, la région devient un établissement public qui peut lever l'impôt, mais reste encadré par l'État (recettes encadrées, présidence par le Préfet de Région). Son conseil est composé des parlementaires dans la région, de représentants des conseils généraux et des grandes agglomérations. Un comité économique et social regroupe les représentants de la vie civile et exerce un rôle consultatif.

Par la loi du 3 mars 1982, la région devient une véritable collectivité territoriale à compter de la première élection au suffrage universel de ses élus en 1985.

Auteur : Dominique FAUSSER, Directeur territorial ,chargé de Cours au CNFPT - adresse site Internet : http://www.localjuris.com.fr/

 

BREF HISTORIQUE DE LA DECENTRALISATION TERRITORIALE
DE LA REVOLUTION FRANCAISE A 1982

I. Introduction

A. Définitions
Le sens du mot "décentralisation" a évolué au fil du temps. On considère qu'il est apparu au cours du XIXème siècle. La décentralisation était considérée depuis la révolution française comme une réaction au centralisme excessif de l'ancien régime. La définition donnée par Littré à la fin du siècle précédent est à cet égard caractéristique :
LITTRE (1880) :
"Décentralisation : Action de détruire la centralisation. La décentralisation des pouvoirs, des affaires. /Etat de choses opposé à la centralisation.
Centralisation : On désigne en général par centralisation un régime qui soumet la gestion des intérêts locaux à la direction ou au contrôle de l'autorité centrale ou de ses agents immédiats."
Aujourd'hui, la notion a un sens différent, bien que complémentaire : Le dictionnaire Robert la définit ainsi :
"Décentralisation administrative : par laquelle la gestion administrative d'une région est remise à des autorités locales élues (et non à des agents nommés par le pouvoir central)."
Les juristes considèrent la décentralisation comme le mode de gestion le plus approprié pour favoriser la libre administration des collectivités locales. Le terme allemand de "selbstverwaltung" est beaucoup plus significatif au regard du sens actuel de la notion.
Depuis la loi du 2 mars 1982, qui constitue véritablement la charte actuelle de la décentralisation, on a tendance à considérer l'histoire de la décentralisation comme le processus qui a conduit à cette loi. Et, de fait, il est clair que la plupart des réformes mises en oeuvre par la loi de 1982, provenaient d'un fonds de réflexions alimenté depuis plusieurs dizaines d'années par les travaux des universitaires et de nombreux groupes de travail ou de commissions - officiels ou privés - qui ont étudié les divers aspects de la question.
Juridiquement, étudier l'histoire de la décentralisation, c'est donc également étudier comment les textes en sont venus à mettre les règles d'organisation des collectivités territoriales en cohérence avec ce qui constitue, en l'état actuel du droit, les conditions juridiques de la décentralisation.
B. Conditions juridiques de la décentralisation
La décentralisation repose sur :
1. la reconnaissance de l'existence d'affaires locales, par opposition aux affaires centrales
Bibliographie :

L.J. Chapuisat "Les affaires communales" in AJDA octobre 1976 p. 470.
2. la reconnaissance d'autorités locales ayant un lien étroit avec la localité, résultant du choix de ces autorités
a) par la localité
b) dans la localité
3. l'attribution à ces autorités de la personnalité juridique
4. l'existence d'un contrôle sur les autorités locales (art. 72 de la constitution du 4/10/1958).
II. DE 1789 A 1815
La révolution française a généré un important débat sur l'organisation territoriale de la France. Les cahiers de doléances avaient exprimé un souci de créer des échelons administratifs de proximité. L'abolition des privilèges a mis fin aux diversités de statuts qui pouvaient exister du fait de chartes octroyés par le pouvoir féodal et monarchique. De plus, une révolution municipale s'était produite dans diverses villes mettant en place des municipalités révolutionnaires. Il fallait donc réagir vite pour éviter l'anarchie.
En définitive, la loi du 14 décembre 1789 établit 44.000 communes dotées de la personnalité juridique mais avec un statut uniforme. La loi du 22 décembre 1789 consacre l'existence d'un échelon administratif qui est l'ancêtre du département. Ces lois prévoient l'élection des conseillers municipaux - au suffrage censitaire - y compris du maire. Le département est plutôt conçu comme un échelon administratif f de l'Etat. Le conseil général est élu au second degré. L'exécutif départemental est collégial et élu au sein du conseil. A côté de l'exécutif existe un organe interne représentant l'Etat : le procureur-syndic. Enfin les textes reconnaissent l'existence de compétences relevant des collectivités.
Après cette entrée en force de la décentralisation dans le système administratif français, l'évolution est marquée par un retour progressif au centralisme qui a connu son apogée sous Napoléon 1er.

III. DE1815 A 1944
Avec le développement des idées libérales et du parlementarisme la décentralisation connaît un regain d'intérêt.
La monarchie de Juillet est à l'origine de plusieurs textes véritablement décentralisateurs : la loi du 21 mars 1831 qui restaure l'élection du conseil municipal et celle du 22 juin 1833 qui en fait de même pour le conseil général; la loi du 18 juillet 1937 reconnaît sans ambiguïté la personnalité civile de la commune; en ce qui concerne les compétences des deux collectivités, elles sont définies de manière restrictive.
Sous la seconde République il est notable que l'Assemblée a mis en place une commission de décentralisation, où ont été formulées des propositions trop progressistes pour être appliquées.
Sous le Second Empire, sont adoptées deux lois (18 juillet 1866 et 24 juillet 1867) qui reconnaissent aux deux collectivités le droit de statuer, sans contrôle a priori, sur l'ensemble des questions locales. Une certaine autonomie financière est garantie par la possibilité d'établir des centimes extraordinaires pour financer les dépenses nouvelles. La loi du 23 juillet 1870 rétablit l'élection des exécutifs.
Divers bouleversements sont la conséquence de la défaite militaire de 1870 ainsi que de l'insurrection de la commune de Paris. Mais en définitive dès 1871 l'élection des conseils - qui avaient été dissous - est rétablie et une vaste réforme d'ensemble est mise en chantier qui a débouché sur ce que l'on appelle les deux grandes lois qui constituent à l'heure actuelle encore le fondement des régimes départemental et communal : les lois des 10 août 1871 (département) et 5 avril 1884 (commune).
Le régime de Vichy a aboli cette législation qui n'a été remise en vigueur qu'après la seconde guerre mondiale.

IV. DE 1945 A 1982

A. La consécration constitutionnelle des collectivités territoriales

1. Le projet de constitution du 19 avril 1946
Titre VIII "Des collectivités locales" : pour la première fois un texte constitutionnel évoque les collectivités locales dans un titre spécifique. Leur existence est reconnue ainsi que leur libre administration. La règle des conseils élus est consacrée ainsi que l'existence d'un exécutif assuré par le maire ou le président du conseil. L'article 118 prévoit expressément le transfert de l'exécutif départemental au président du conseil général. Ce projet de constitution a été rejeté par un référendum du 5 mai 1946.
2. La constitution du 27 octobre 1946
Titre X "Des collectivités territoriales" : l'essentiel des principes du projet d'avril est repris. Une nouveauté importante cependant : des lois organiques devaient permettre l'extension des libertés départementales et communales en prévoyant des règles de fonctionnement et de structures différentes pour certaines grandes collectivités par rapport aux petites, ce qui était en rupture totale avec la tradition française d'uniformité. Le rapporteur du projet a également insisté sur le transfert de l'exécutif départemental qui devait faire du président du conseil général et du bureau les véritables administrateurs du département.
Ces dispositions n'ont en définitive pas été appliquées, malgré le dépôt d'un projet de loi le 21 mai 1947, par crainte de l'émergence d'un pouvoir départemental trop fort.
3. La constitution du 4 octobre 1958
Titre XI "Des collectivités territoriales" : l'article 72 reconnaît l'existence des communes et des départements et autorise la création d'autres collectivités territoriales par la loi (ce qui a été appliqué pour la région en 1982). La libre administration des collectivités ne fait plus référence qu'aux conseils élus; les exécutifs locaux ne sont plus visés par le texte. Enfin, l'existence d'un contrôle administratif relevant de l'Etat est expressément affirmé.
Une garantie supplémentaire est accordée par l'article 37 qui fait dépendre de la loi, par opposition au règlement, la détermination des "...principes fondamentaux...de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources."
B. La loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales
Cette loi fait suite à une série de projets de réformes antérieures :
En mars 1968, le gouvernement a présenté aux associations d'élus locaux des propositions dont les dispositions principales étaient les suivantes :
- extension des compétences des conseils municipaux et des maires

- amélioration des conditions et de la qualification des personnels des collectivités locales

- allégement de la tutelle

- mesures tendant à favoriser la coopération intercommunale

- simplification de la gestion des biens des communes

- mesures concernant les villes nouvelles
L'extension des pouvoirs des maires a suscité de vives critiques, notamment de l'association des maires de France qui craignait que les maires ne tombent entre les mains du pouvoir central. Le bruit courait que le gouvernement souhaitait revenir aux maires nommés.
Le Président Pompidou a rassuré l'opinion sur ce point lors d'un discours devant les maires du Cantal, mais les oppositions restèrent vives, notamment de la part des conseillers municipaux qui protestaient de voir transférer certaines de leurs compétences à l'exécutif communal. De nouvelles contre-propositions sont faites en avril 1968 où il est question d'élection du maire au suffrage universel.
Début mai 1968 le projet Fouchet voit le jour qui s'articule autour de trois axes : réadaptation - modeste -de la tutelle, amélioration des structures communales - en limitant les transferts de compétences entre organes à des délégations décidées par le conseil - et redynamisation de la coopération. Ce projet n'aura pas de suites en raison des événements de mai 68.
En définitive, c'est le projet, repris par M. Marcellin, qui est adopté par le conseil des ministres en octobre 1970 et qui est adopté par le Parlement le 17 décembre 1970 après une procédure d'urgence.
La loi reprend les réformes Fouchet avec une gradation différente :
- l'allégement de la tutelle est important : la tutelle budgétaire est en principe supprimée; la tutelle administrative voit considérablement diminuer le nombre d'actes soumis à approbation préalable et le délai d'approbation tacite est réduit.
- en ce qui concerne les institutions, les transferts de compétences sont limités. Il est surtout notable que la loi introduit la possibilité pour le conseil de donner des délégations au maire. De plus la loi renforce la cohésion de la municipalité en liant la durée du mandat des adjoints à celle du maire.
- la loi tend également à faciliter la coopération intercommunale : l'expérience pratique révèle le peu de succès de la réforme sur ce point.
Bibliographie :
A. HOMONT "la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales" in AJDA mars 1971 p. 139 ss.

C. Le rapport "Vivre ensemble" de M. Guichard de 1976
Dès son élection, M Giscard d'Estaing a confié, en 1975, à une commission présidée par M. Guichard, une mission de réflexion sur les collectivités locales. Dans la lettre de mission, du 26 novembre 1975, il est demandé à la commission de réfléchir sur ce que devraient être les grandes lignes d'une réforme générale, progressive et différenciée des institutions locales; l'objectif était de permettre l'instauration d'une démocratie locale authentique appuyée sur une gestion claire et responsable des affaires publiques.
L'élaboration du rapport a nécessité neuf mois de travaux qui ont débouché sur un document de 500 pages - plus des annexes - intitulé "vivre ensemble", remis au Président de la République le 22 octobre 1976.
Le rapport comprenait beaucoup de propositions novatrices :
- le contrôle de l'Etat devait devenir un contrôle de légalité
- en ce qui concerne les communes : amélioration de la participation des citoyens, création obligatoire, dans les agglomérations jusqu'à 30.000 habitants, de communautés de villes avec un bloc de compétences obligatoires, caractère obligatoire des communautés urbaines au-delà de 200.000 habitants, réforme des finances communales (vote du taux des impôts locaux, remplacement des subventions étatiques par des dotations globales).
- en ce qui concerne le département, les institutions seraient inchangées, sous la réserve que les communautés urbaines seraient représentées au conseil général pour compenser la sur-représentation des populations rurales. Attribution de quatre domaines de compétences : l'éducation, l'action sanitaire et sociale, la voirie et les transports et les polices spécialisées. Ressources : centimes additionnels à l'impôt sur le revenu.
- en ce qui concerne la région, les propositions sont limitées à des compétences nouvelles : culture, tourisme, transports et aide au développement économique. Ressources : diverses taxes liées au développement économique.
Ce projet a suscité une levée de boucliers de la part des élus communaux, avant même d'être publié, surtout en raison du caractère obligatoire de la coopération intercommunale. Les petites communes prêtaient au gouvernement l'intention de vouloir à terme leur disparition.
Et pourtant, il ne s'agissait pas selon les auteurs du rapport d'un projet de réforme, mais "...un modèle de développement, un axe de marche et une première étape..." Mais le Président a préféré couper court aux polémiques en adressant aux maires de France, le 30 décembre 1976, un courrier par le quel il les invite à une réflexion sur le rapport Guichard en précisant que le gouvernement ne s'était pas encore prononcé sur le document qui "...est le fruit d'une libre réflexion collective...et...constitue un instrument très utile de documentation et de réflexion." Le même courrier annonce une large consultation des maires.

D. Le questionnaire aux maires et le rapport Aubert de 1977
Cette consultation prend la forme d'un questionnaire adressé aux maires le 29 juin 1977 par le premier ministre, M. Barre, qui prend encore une fois le soin de préciser que le rapport Guichard ne liait pas le gouvernement. Le questionnaire comportait 15 questions articulées autour de 4 thèmes : comment et jusqu'où alléger la tutelle de l'Etat ? Faut-il revoir le partage des compétences entre la commune et l'Etat ? A partir de quels principes réaménager les finances communales ? Comment organiser l'avenir de la coopération intercommunale ?
16.229 maires ont en définitive répondu au questionnaire que beaucoup ont qualifié de devoir de vacances. Les réponses ont été exploitées par une commission présidée par un conseiller d'Etat, M. Aubert. Le rapport de cette commission a été présenté au Sénat le 20 juin 1978 par le ministre de l'Intérieur, M. Bonnet qui a présenté les grandes lignes du plan de développement des responsabilités locales, fondé sur 'exploitation du questionnaire, et qui devait déboucher sur une loi.
Les grandes lignes du plan : l'allégement de la tutelle qui doit devenir un contrôle a posteriori de légalité; une délimitation claire des compétences; un renforcement du rôle du département (aide sociale, enseignement du second degré, services d'incendies, mise en oeuvre au plan départemental d'une péréquation entre communes riches et communes démunies); amélioration du statut des élus; revalorisation de la fonction publique communale; information et participation des citoyens à la vie locale; modernisation des finances locales; globalisation des concours de l'Etat; libre coopération intercommunale; création d'un comité d'allégement des contrôles techniques et des procédures.
Bibliographie :
Intervention de M. Bonnet devant le Sénat in MTP 26 juin 1978 p. 21

R. MUZELLEC "sur la consultation des maires de France" in RDP 1978 p. 1401 ss.

E. Le projet de loi pour le développement des responsabilités locales de 1978
Le plan de développement a débouché sur trois projets de lois concernant
- la réforme de la fiscalité directe locale : ce projet a débouché sur la loi du 10 janvier 1980 qui autorise notamment la libre fixation des taux des différents impôts locaux
- les ressources locales provenant de l'Etat : ce projet a donné la loi du 3 janvier 1979 créant la DGF
- la gestion des collectivités locales : c'est le projet de loi Bonnet adopté par le conseil des ministres du 19 décembre 1978 dit de développement des responsabilités locales, qui reprend les plan du même nom. Le projet a été adopté en première lecture par le Sénat en avril 1980. Il était en cours d'examen lors de l'élection présidentielle de mai 1981. Il a été abandonné par la nouvelle majorité socialiste qui a préféré proposer sa propre réforme, qui avait d'ailleurs déjà fait l'objet d'une proposition de loi.
F. La proposition de loi socialiste n° 1557 du 10 décembre 1979, portant décentralisation de l'Etat
Cette proposition porte en germe toute la législation qui interviendra après 1982 : suppression de la tutelle, interventionnisme économique des collectivités locales, renforcement de l'échelon régional transformé en collectivité locale, relance de l'intercommunalité, statut de l'élu local, statut des agents des collectivités locales, réforme des finances locales.
G. Le projet de loi du 16 juillet 1981 relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions
Le 15 juillet 1981 F. Mitterrand déclare que "la France à eu besoin d'un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd'hui besoin d'un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire." Cette phrase est révélatrice de la volonté de la nouvelle majorité de mettre fin, comme les précédentes depuis 1970, à la tradition centralisatrice de la France.
Mais le gouvernement de P. Mauroy a souhaité profiter de "l'état de grâce" pour faire adopter une réforme marquant une rupture brutale avec la législation antérieure. Dans le nouveau gouvernement, le premier ministre d'Etat nommé était G. Deferre, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, ce qui était révélateur de l'importance accordée à sa mission décentralisatrice.
Plutôt que de présenter un projet de loi global sur toutes les questions liées à la décentralisation, il a été choisi de procéder par étapes. C'est ainsi que le 16 juillet 1981 a été déposé, pour débuter le processus de réformes, le projet de loi relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
© Luc BARTMANN 2000

Décentralisation et développement local. - Une déjà longue histoire...




"Le développement local, il y en a toujours eu. Simplement, c'est notre regard qui a changé ".

D'entrée de jeu, François Clément n'hésite pas à manier le paradoxe. Si le mot développement local est relativement récent, les réalités auxquelles il renvoie ne datent pas d'hier. Il cite un exemple: "Lorsqu'au Moyen Âge, les moines s'installaient pour mettre en valeur un espace, ils produisaient du développement." Depuis les années 60-70, l'objectif de " maîtriser collectivement ce qui est produit par chacun des acteurs pavés " s'est affirmé dans la société. En quelque sorte, anticiper les effets des activités sociales et économiques qui modèlent un territoire.

De toute évidence, la crise durable de la société française a fait réfléchir sur les limites du modèle de développement. Non seulement l'expansion économique s'est ralentie considérablement, mais les " dégâts du progrès " se sont fait sentir dans certaines régions : campagnes vidées de leurs habitants et de leurs " cerveaux ", vieillissement, problèmes d'environnement...

Participation

Le monde paysan a été une des premières catégories sensibilisées à la nécessité de maîtriser le développement. Ce n'est pas un hasard! Toute une nouvelle génération d'agriculteurs (dont beaucoup avaient été formés par la jeunesse agricole catholique JAC) a accéléré la modernisation de l'agriculture. Les campagnes ont complètement changé de visage et il a fallu imaginer de nouvelles façons de s'organiser au niveau du crédit, de l'agriculture de groupe ou du syndicalisme.

Cette expérience a permis à des responsables agricoles de comprendre très vite les enjeux du développement local. Ils ont alors élargi leur regard en essayant de réfléchir à des scénarios possibles pour leur territoire : faut-il tout miser sur une grosse usine ou favoriser la création de petites entreprises? L'agriculture va-t-elle continuer à se spécialiser ou peut-on l'encourager à se diversifier? Le tourisme est-il une chance ou une contrainte pour le territoire? Tous ces débats étaient déjà posés avant les lois de décentralisation par les militants du développement local (des agriculteurs mais aussi des enseignants, des artisans, des employés, etc.). Nombre d'entre eux étaient déjà impliqués dans les conseils municipaux. L'État, de son côté, s'est intéressé à ces questions à partir du milieu des années 70 : par exemple, le ministère de l'Agriculture met sur pied des plans d'aménagements ruraux.

Arrivent les lois de décentralisation de 82-83 avec plus de pouvoirs accordés aux collectivités locales. "La décentralisation donne un cadre juridique intéressant à des dynamiques déjà présentes sur le terrain ", note François Clément. Une nouvelle génération d'élus ruraux s'est progressivement constituée. Mieux formés, ils sont souvent plus efficaces, savent mieux négocier avec les administrations de l'État. Même s'il y a ici ou là des expériences " exemplaires ", la participation des citoyens reste généralement faible. Les élus préfèrent souvent consulter les représentants des groupes socioprofessionnels (les chambres d'Agriculture) plutôt que les acteurs de terrain eux-mêmes. Et pourtant, insiste François Clément, " la démocratie participative permet à tous les acteurs de mettre sur la table des idées, des dossiers et ainsi de mieux maîtriser le développement ".

La participation du plus grand nombre d'habitants aux décisions est une garantie pour la pérennité des projets. Lors d'une crise interne (départ d'un leader, désaccords de fond) ou externe (fermeture d'une grosse usine, problème agricole), le territoire aura plus de ressources humaines pour trouver des solutions.

Une autre tendance lourde du développement local, c'est de multiplier les partenariats. Les communes se sont ainsi progressivement rapprochées pour mener des actions ensemble sur des dossiers techniques -le ramassage des ordures- mais aussi sur des projets plus ambitieux : des espaces sportifs et culturels, l'accueil d'entreprises, l'animation locale...

Chaque commune garde son conseil municipal, son maire, son identité mais elle s'associe à ses voisines pour être plus efficace. cela suppose de ne plus être concurrent les uns les autres pour rechercher de complémentarité.

Au lieu de se demander " quelle commune est la plus forte? ", on réfléchit à plusieurs autour de la question : "quels projets pour quels besoins? ". Les petites communes peuvent alors bénéficier d'équipements presque comparables à ceux des villes.

Reste que l'ensemble du monde rural n'est pas concerné par cette démarche. Sous le poids des rivalités de clochers, des notables et des blocages culturels, le développement de bien des territoires n'est pas maîtrisé. c'est souvent dans ces zones que le " désert vert " progresse sans que cela soit nécessairement lié aux conditions géographiques : bien des espaces montagneux (en Savoie par exemple) font preuve d'un grand dynamisme...

Culture associative

En quoi l'histoire française du développement local peut-elle être utile à l'Afrique? François Clément met en relief quatre points de repère. "La mise en place d'une décentralisation purement juridique et administrative ne produira jamais du développement local. D'autre part, il est nécessaire aussi de constituer aussi une organisation ascendante de la société civile qui parte de la base. Les élus doivent bénéficier de formations allant dans le sens de l'ouverture aux autres acteurs. Troisièmement, le développement local suppose une identité forte avec un territoire. Ce point peut être problématique en Afrique en raison de l'importance historique des déplacements de population. Enfin, l'engagement nécessaire des acteurs suppose de ne pas évoluer dans des systèmes coercitifs ou mafieux. Sinon, il est très difficile de construire une culture partenariale associative qui est un des piliers du développement local. "

Repères pour l'action
Le développement local est souvent mis à toutes les sauces.
Essai de clarification avec Jacques Mercoiret, formateur au Ciepac.


Grain de sel : s'il fallait n'en retenir qu'un, quel serait l'élément déterminant dans le lancement d'une démarche de développement local?

Jacques Mercoiret : Des personnes ou des groupes dans une société locale doivent avoir la volonté de modifier la situation, de changer les choses. cela suppose d'avoir conscience d'un problème, d'un manque, d'un déficit. Le point de départ de cette réflexion est bien souvent provoqué par une rupture dans l'ordre habituel, cela peut être une usine qui ferme, une filière agricole sinistrée, des changements politiques ou des initiatives qui ont de la peine à s'affirmer...

Pourtant, sur le terrain, la situation que vous décrivez ne débouche pas toujours sur le démarrage d'actions nouvelles. Pourquoi?

Ce préalable - la prise de conscience - ne suffit pas. Il faut que des porteurs d'initiatives, des innovateurs émergent. Ensemble, ils vont devoir définir des enjeux, des ambitions pour le territoire sur lequel ils vivent. Là encore, cela ne suffit pas sinon il s'agit de démarches individuelles. Ces personnes doivent rassembler d'autres habitants. Le développement local suppose qu'un maximum de personnes, de groupes sociaux se mettent autour de la table. Certains veulent aller vite, d'autres plus lentement. Certains ont beaucoup de projets, d'autres peu. Il faut trouver un ciment commun. En France, cela a souvent été la défense d'un patrimoine commun, d'une identité, d'une culture, d'une économie locale.

Et en Afrique, quelles difficultés majeures freinent le développement local?

La première est liée, selon moi, au poids des références et des modèles anciens de développement, disposant d'enveloppes financières importantes avant même que des partenaires solides n'aient émergé. Même si ces enveloppes sont souvent nécessaires par la suite, elles ne facilitent pas au début la prise de conscience locale. Deuxième handicap important : les hommes politiques cherchent souvent (en France également) à canaliser et à récupérer la mobilisation qui émerge sur le terrain.

Et pourtant, ici ou là, en Afrique, des projets intègrent mieux la dimension du développement local. Un exemple?

Au Sénégal, à Mbour, il existait des projets distincts qui ne communiquaient pas entre eux. Il a suffi qu'un des animateurs de ces projets, un professeur, et un président de communauté rurale se rencontrent pour que l'idée de fédérer tous ces projets prenne forme. Ils ont donc créé un collectif départemental qui regroupe maintenant neuf communautés rurales et deux communautés urbaines. Cette structure assume un rôle de formation interne mais aussi externe.

En résumé, quels sont les facteurs déterminants pour la réussite de telles démarches?

On peut en énumérer un certain nombre : une information libre, la possibilité de se réunir, l'accès à des moyens de financement. Là encore, cela ne suffit pas à expliquer ce qui marche : on voit parfois des projets merveilleux se développer sans bénéficier de ressources financières importantes. De toute façon, une chose est sûre : il n'existe pas de recette miracle. La réussite dépend essentiellement des hommes et des femmes qui se réunissent, se concertent et mènent des projets ensemble.

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