Les états unitaires à un niveau de pouvoir local





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COLLECTIVITES TERRITORIALES ET EUROPE


Les collectivités territoriales au Royaume-Uni

Séminaire de M. DURAND
INTRODUCTION


L’organisation territoriale des collectivités locales dans les vingt-sept pays de l’Union européenne se caractérise par une grande diversité de configuration en un, deux ou trois niveaux de collectivités locales, au sein d’Etats unitaires ou fédéraux. Mais, elle présente également de nombreux points communs, notamment une tendance à la régionalisation. L’Union européenne compte actuellement près de 90.000 collectivités locales. On en tire la classification suivante :


  1. LES ÉTATS FÉDÉRAUX

  2. LES ÉTATS UNITAIRES À UN NIVEAU DE POUVOIR LOCAL

  3. LES ÉTATS UNITAIRES À DEUX NIVEAUX DE POUVOIRS LOCAUX

  4. LES ÉTATS UNITAIRES À TROIS NIVEAUX DE POUVOIRS LOCAUX


Le cas britannique est sans doute difficilement « classable » nous le verrons au cours du développement.
Le Royaume-Uni est une union de quatre nations dominées par les Anglais, auxquels s'ajoutent les Écossais, les Gallois et les Irlandais.

Cette union a été bâtie sur une période de cinq à six siècles, les diverses parties ayant été intégrées à différentes époques et de façons différentes.

Le gouvernement a du trouver un moyen de composer, dans une même structure politique globale, avec les traditions institutionnelles et l'identité de l'Ecosse, le caractère culturel distinct du Pays de Galles et une Irlande qui n'a jamais entièrement accepté le pouvoir britannique. Avec le temps, on a tenté différentes solutions.

Un des mécanismes privilégiés a été la décentralisation administrative, c'est-à-dire la création de ministères - qui relèvent de membres du conseil des ministres - chargés d'administrer dans tout le Royaume-Uni des programmes conçus en fonction des priorités territoriales particulières des différentes nations constituantes. On fonctionne ainsi en Ecosse depuis la fin du XIXe siècle, au Pays de Galles depuis les années 1960 et en Irlande du Nord depuis les années 1970.

Puis, c’est la décentralisation politique qui s’est imposé. Le Royaume-Uni a engagé un projet général de réforme globale de l’administration publique et de renforcement de l'autonomie locale notamment par le biais d’une dévolution importante de pouvoirs à des assemblées régionales.



  1. Des échelons nombreux caractérisant la complexité de la réforme de la dévolution

Avant de parler du principe de dévolution qui caractérise le choix de décentralisation du Royaume-Uni (B), nous allons d’abord présenter l'organisation de l'administration territoriale britannique (A).

A – Présentation des divers niveaux d’échelon territorial du Royaume-Uni
A population égale (plus de 60 millions d'habitants), la France compte plus de 36.000 communes, et le Royaume-Uni à peine 238 (cf. annexe 2).

La France a fait le choix d'une identité locale, les Français ayant un fort sentiment d'appartenance et étant plus actifs dans leur commune.

Le Royaume-Uni a lui opté pour moins de collectivités locales mais de plus grandes, afin d'améliorer leur efficacité. Dès 1972, la réforme de l'organisation territoriale (Local Act) imposée par les travaillistes a permis de passer de plus de 1 500 collectivités locales, organisées en comtés, districts et parishs (équivalent de nos communes), à une architecture composée de deux niveaux (comtés et districts), voire même, et de plus en plus, d'un seul (Unitary Authority).

Cependant, la structure territoriale britannique n’en est pas moins hétérogène, au contraire. Deux cas se présentent, lorsqu’il n’y a qu’un seul niveau de collectivités locales qui est présent notamment dans certaines parties de l’Angleterre (les unitary authorities dans les zones rurales, et les districts dans les zones urbaines), puis  lorsqu’il y a deux niveaux de collectivités locales ce qui se retrouve sur le reste du territoire (les unitary authorities et la région en Écosse et au Pays de Galles, les districts et la région en Irlande du nord, les districts et les comtés dans certaines zones anglaises).

Ainsi, l’organisation territoriale repose au total sur six types de collectivités locales selon la zone géographique :
En Angleterre : il existe 1 ou 2 niveaux de collectivités locales selon les zones géographiques

- zone urbaine : 36 districts métropolitains

- zone rurale : 47 unitary authorities ou 2 niveaux composés de 238 districts (district councils) et 34 comtés

- cas spécifique de Londres : 32 arrondissements (London burroughs) et une Autorité du Grand Londres
NB : Il arrive que ces districts soient également divisés en collectivités locales de moindre importance comme les paroisses civiles (civil parishes) ou les town councils dans les zones urbaines.


Au Pays de Galles :

- 22 unitary authorities

- une Assemblée régionale
En Ecosse :

- 32 unitary authorities

- un Parlement régional
En Irlande du Nord :

- 26 districts

- une Assemblée régionale (suspendue depuis octobre 2002)
Les règles d'organisation sont telles que les collectivités territoriales ne sont chargées d'exercer que les compétences définies par les Lois du Parlement. Elles n’ont donc qu’une compétence d'attribution. Ce principe a toutefois été assoupli pour les collectivités locales anglaises et galloises en vertu de la Loi sur les collectivités locales de 2000 (cf. ci-après), qui leur permet de mener tout projet qu'elles estiment être dans l'intérêt de leurs administrés.
Aussi, dans une forme de gouvernement jusqu'alors dominée par le Parlement souverain du Royaume-Uni, à Westminster, on a créé des institutions de gouvernement territorial entièrement nouvelles : le Parlement d'Ecosse, l'Assemblée du Pays de Galles, l'Assemblée d'Irlande du Nord (mais également l'Autorité métropolitaine de Londres (Greater London Council) et les Agences de développement régional des régions de l'Angleterre}.

Ces réformes introduites depuis l'élection du gouvernement travailliste du premier ministre Tony Blair, en 1997, ont constitué une rupture fondamentale dans l'histoire constitutionnelle du pays.

C’est la réforme de la dévolution c’est-à-dire le transfert à un organe subordonné - élu sur une base géographique - de fonctions jusque là exercées par le Parlement britannique. L’attribution de pouvoirs et de compétences, par le Parlement britannique, a bénéficié aux institutions galloises et écossaises. Il convient de souligner la particularité de cette dévolution.

B – Problèmes caractéristiques de la dévolution britanniques
Dans un premier temps, les lois de dévolution de 1998 se caractérisent par l’asymétrie des compétences, de la forme de gouvernement, du système fiscal, des rapports des institutions d’évolues au centre, et une asymétrie géographique qui se traduit à l’ensemble du territoire. Voici les asymétries les plus évidentes :

  • L’asymétrie de la dévolution britannique est tout d’abord géographique.

Contrairement à la plupart des réformes de décentralisation, l’ensemble du territoire n’est pas couvert. En effet, seuls les territoires de l’Ecosse et du pays de Galles sont concernés, l’Angleterre étant totalement exclue de cette réforme.

  • L’asymétrie est de plus présente au sein même de l’Ecosse et du pays de Galles.

Ces deux entités n’ont ni les mêmes compétences (compétences à géométrie variable cf. annexe 3), ni les mêmes institutions.

L’Ecosse a un parlement doté de pouvoirs législatifs, alors que le pays de Galles se contente d’une assemblée à laquelle sont attribuées des compétences de nature réglementaire. Le Parlement britannique continue donc à légiférer pour le pays de Galles, comme il le fait pour l’Angleterre.

La réforme de la dévolution recouvre donc des changements juridiques et institutionnels très différents. Ainsi, on peut parler de décentralisation administrative pour le pays de Galles et de décentralisation ou d’autonomie régionale politique pour l’Ecosse.

Le pays de Galles et l’Ecosse sont compétents dans les matières suivantes : éducation, formation, transport, aménagement, tourisme, action économique, culture, sport, recherche et innovation, environnement, santé, social, collectivités locales, agriculture etc. Il faut ajouter pour l’Ecosse notamment des compétences en matière de droit, de justice et de police, et toujours garder à l’esprit que les compétences écossaises sont plus importantes car législatives.
Il existe un problème de conciliation entre la territorialisation du pouvoir et l’unité politique de l’Etat. C’est un problème qui se pose toujours avec l’autonomie locale, et avec davantage d’acuité quand il y a un pouvoir législatif régional comme c’est le cas en Ecosse, car celui-ci permet de faire des choix politiques importants, qui peuvent être différents des choix nationaux. Le risque étant que l’unité politique de l’Etat peut être remise en question.


  • L’asymétrie se pose également dans les rapports des institutions au centre.

Au niveau des subventions et des dotations de l'Etat, on retrouve cette caractéristique.

En Angleterre, au Pays de Galles, et en Écosse, le financement externe agrégé comprend des dotations de soutien aux collectivités locales (Revenue Support Grant- RSG), les montants restitués des recettes de l'impôt foncier des entreprises et d’autres dotations affectées à des services ou à des activités spécifiques (police, école).

En Irlande du Nord, la configuration est différente, on a :

· une dotation générale du ministère de l'Environnement comprenant deux composantes avec une composante « d'évaluation », destinée à compenser la perte subie par une collectivité du fait de la dévaluation des propriétés soumises à l'impôt foncier sur son territoire, et une composante « ressources », versée aux conseils dont les besoins dépassent les ressources ;

· des différentes dotations spécifiques pour aider au financement de certaines dépenses de consommation et d'investissement.


  • L’asymétrie touche, pour finir, le système fiscal.

Concernant la fiscalité propre : en Irlande du Nord, la taxe de district, comprend l'impôt foncier des particuliers et celui des entreprises, et pour l’Angleterre, l’Écosse, et le Pays de Galles : le Parlement national vote les taux régionaux de l'impôt foncier dû par les entreprises tandis que le vote des taux du même impôt dû par les ménages demeure de la compétence des collectivités locales.

Concernant la fiscalité partagée : l’Irlande du Nord ne dispose pas de tels revenus fiscaux partagés alors qu’en Angleterre, Écosse, et Pays de Galles, l’impôt foncier des entreprises fait office de fiscalité partagée.
Il s’agit là des asymétries qui existent au sein de l'organisation de l'administration territoriale britannique.

Toutefois, et pour rester proche du fiscal, il est des domaines où les asymétries ne touchent pas différemment les collectivités locales selon les zones géographiques.

L’autonomie budgétaire, relativement limitée, est la même pour toute. La taxe professionnelle, prélevée localement, est redistribuée par l'Etat central après avoir subie une péréquation horizontale. Les fonds perçus par le gouvernement central sont redistribués au niveau local après une péréquation verticale représentent 48 % des revenus des collectivités.

La répartition des ressources est telle que les recettes fiscales représentent 27,3 % des recettes, les dotations 48,5 %, et les 24,2 % restant sont des recettes diverses. Les recettes fiscales représentent 67 % des revenus des collectivités.

Dans un second temps, l’autre caractéristique des lois de dévolution de 1998 est la précarité.

Le Parlement de Westminster peut toujours légiférer dans une matière même si elle a été dévolue au Parlement écossais. Il n’y a donc pas de garantie de la distribution des compétences.

En ce qui concerne la répartition des compétences entre les autorités nationales et les institutions dévolues, le Parlement britannique a toujours la possibilité de supprimer ou d’amender les lois de dévolution. Les compétences ne sont donc pas garanties avec la même force qui si elles étaient inscrites dans une Constitution rigide, qui requiert une procédure particulière pour sa révision, comme c’est le cas dans la plupart des Etats constitutionnels modernes. C’est le propre du système britannique, qui du fait du principe de la souveraineté du Parlement de Westminster, possède une Constitution dite souple.

Ces modifications ou suppressions de la dévolution peuvent être réalisée par une simple loi, donc l’intervention du pouvoir central est toujours possible.

Cette doctrine de la souveraineté du Parlement implique que celui-ci ne peut se lier pour le futur par les lois qu’il adopte. Ainsi, les institutions mises en place par les lois de dévolution peuvent être supprimées par le lui. Le Parlement de Westminster l’a fait en 1972 en Irlande du Nord, qui possédait un parlement dévolu.

La conciliation de ces éléments a conduit au Royaume-Uni à un système qui fonctionne grâce au soft law. Ainsi, le Parlement britannique ne légifère dans les matières de compétence écossaise qu’avec l’accord du Parlement écossais (la Sewel Convention), et des concordats interviennent pour régler la coopération et la coordination des autorités centrales et écossaises ou galloises pour l’exercice de compétences concurrentes ou pouvant avoir une incidence sur les compétences exercées par l’une ou l’autre des parties.

Les relations qui régissent les collectivités et l’Etat central sont donc totalement informelles. Il n’existe aucun moyen de défense des institutions dévolues puisque la loi britannique ne peut être contestée devant aucun tribunal. Il existe donc une faible garantie juridique des autonomies régionales.
Pour résumer, le modèle de dévolution asymétrique amène des résultats très divers. Il existe ainsi :

  • Une dévolution totale du pouvoir législatif en Ecosse

  • Un partage intermittent du pouvoir exécutif en Irlande du Nord

  • Une dévolution de l’ « exécutif » au pays de Galles

Pourtant, il n’y a aucune institution régionale élue au suffrage direct en Angleterre même.



  1. Quelques points importants à souligner

A – Un apport concret quant aux exécutifs locaux

La dévolution en Ecosse et au pays de Galles a toutefois permis une mise en conformité avec les principes de la décentralisation, c’est-à-dire que les institutions locales sont élues, que les institutions dévolues disposent de compétences et de finances leur permettant d’agir, qu’elles sont essentiellement contrôlées par les mécanismes de démocratie locale et par l’autorité judiciaire, et que l’on distingue exécutif et assemblée délibérante.

Les collectivités locales infra-régionales ne connaissaient pas véritablement, jusqu'à une époque récente, l'organisation classique distinguant entre assemblée délibérante et organe exécutif.

La collectivité était administrée par un conseil élu au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire à un tour, pour 4 ans. La plupart instituaient des commissions exécutives spécialisées, composées aux 2/3 de membres du conseil, et d'1/3 de personnes cooptées pour leur expérience ou leurs connaissances spécialisées.

Mais il n'existait pas, dans le gouvernement local britannique, de rôle équivalent à celui de maire. Un conseiller était élu chaque année par ses pairs pour présider les réunions du conseil (major dans les districts et chairman dans les Comtés), mais dont les fonctions de président était purement honorifique. L'influence politique majeure était assurée par le leader du parti majoritaire au sein du conseil, élu lui aussi pour un an, et les présidents des principales commissions. Certaines des compétences obligatoires (vote du budget, fixation d'un taux de l'impôt local etc.) ne pouvaient être assurées que par le conseil tout entier.

Le « Local Government Act 2000 » apporte des changements importants sur ce point et impose l'institution d'une autorité exécutive. Un choix est proposé entre trois modèles :

- un maire élu directement au suffrage universel et un cabinet de 2 à 9 conseillers désignés par le maire au sein de l'assemblée ;

- un leader choisi par l'assemblée et un cabinet de 2 à 9 conseillers nommés soit par le leader, soit par l'assemblée ;

- un maire élu directement par la population, mais assisté par un responsable de l'administration désigné par l'assemblée qui est un « manager » rémunéré.
Parallèlement à la mise en place de structures exécutives locales, l’accentuation du processus de décentralisation a permis la consécration d’une compétence générale d’attribution pour les affaires locales. Avec ce même « Local Government Act 2000 », les trois niveaux (comtés, districts et autorités uniques), peuvent conduire toutes les actions qu’ils estiment nécessaires pour améliorer le bien-être de leurs administrés.
C’est là un des principaux apports essentiels et, à la différence de la France, les attentes ne se portent pas vers l’intercommunalité. Compte tenu de la taille très importante des collectivités locales, les structures de coopération sont très peu répandues. Il s'agit essentiellement d'autorités associées (joint authorities) assurant la gestion de certains services pour le compte de plusieurs collectivités.

Ainsi en Angleterre, des autorités associées ont été mises en place dans les zones urbaines à un seul niveau d'administration locale pour la gestion des transports de voyageurs, des services d’incendie et de secours, de la collecte et du traitement des déchets ménagers et de la police.

B – Les liens entre le pouvoir central et les collectivités
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