L e statut du travailleur frontalier dans le cadre des relations franco-luxembourgeoises et inverses





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Jean-Pierre Winandy, « droit fiscal international », PUF, 1990

  • PRÉCIS DE DROIT FISCAL ÉDITION 2011

  • Jean Schaffner, Droit fiscal international, Collection : Regards sur le droit luxembourgeois, Promoculture-Larcier

  • Alain Steichen, Mémento de droit fiscal, 5e édition 2010, Edition Saint-Paul




    Mémentos et documentation pratique Francis Lefebvre



    • Mémento Francis Lefebvre « Fiscal », édition 2011

    • Documentation Pratique Francis Lefebvre « Fiscal », édition 2011




    Introduction :
    Les enjeux des politiques fiscales sont au cœur des préoccupations des états et des peuples à travers le monde. En Europe, depuis la création de l’Union européenne dans la moitié du 20ème siècle, les politiques économiques nationales, soucieuses de modernisation et d’adaptation avec l’évolution du temps, se sont fixées des objectifs tant sociaux qu’économiques, nécessitant des recettes en vue de couvrir les dépenses relevant de l’intérêt général.

    La question de pression fiscale telle que ressentie par les citoyens européennes, notamment en cette période d’austérité imposée par la majorité des gouvernements européennes, est une question centrale très controversée des différents régimes politiques composant les pays membres de l’Europe. En effet, la crise des subrimes(1) survenue en 2007 aux Etats-Unis, a été le facteur déclenchant des crises économiques majeures à travers le monde, épargnant néanmoins le continent asiatique.

    L’effondrement du marché immobilier étasunien consécutif à la crise engendrée par des produits financiers spéculatifs, a provoqué une crise financière, dès 2009 en Europe. Les canaux de transmission nécessaires à l’ère de mondialisation a précipité la chute de banques, ainsi que les indices boursiers, plongeant l’Europe dans une crise européenne majeure.

    Une crise de la zone Euro s’en est suivi avec dans les années 2010, la crise de la dette grecque, avec à l'automne 2010, la crise de la dette publique en Irlande, et enfin celle du Portugal.

    Evidemment, l’Europe (anciennement CEE) telle qu’elle avait été fondée dans un but de coopération économique et sociale, imposait au restant des Etats Membres non atteint par la contagion de dépression économique, d’aider leurs partenaires européens, dans le but d’éviter la contagion au restant de l’Europe. Le coût de cette solidarité sera répercuté entre les Etats Membres, suite notamment au pacte de stabilité 2mis en place en mai 2010, prévoyant la dotation pour l’Europe d’un fonds de stabilisation de 750 milliards d’euros. On comprend dès lors mieux la position des gouvernements européens dans l’importance de la mise en place d’une politique fiscale efficace, engendrant des recettes à même d’assurer le fonctionnement de la gestion des pays ce tant au niveau national, que local.

    De plus, au niveau de la France, il convient de ne pas oublier la dette publique  correspondant à l’ensemble des emprunts publics contractés par l’État, les organisations de l‘administration centrale, les collectivités territoriales ainsi que la Sécurité sociale. A ce jour la dette publique de la France s’élèverait à 93,4% du PIB3, soit près de 1800 milliards, ce chiffre augmentant chaque seconde. Concrètement, et selon la presse spécialisée, L'Etat français n’est aujourd'hui en mesure de payer les salaires de ses fonctionnaires que les 10 mois de l'année, pour les 2 autres mois, il va demander de l'argent et emprunter aux contribuables ou aux marchés financiers. Au départ, ce sont donc les Etats qui vont demander de l'argent aux marchés.

    A l’opposé, on trouve les citoyens européens, personnes physiques ou morales, professions libérales ou indépendantes, ainsi que les entreprises. Au niveau des citoyens européens, les politiques d’austérité proposé par les Etats Membres ou le Conseil européen ou encore la Commission européenne sont mal perçues.

    En effet, la majorité des citoyens européens, notamment les français, ont le sentiment de subir les frais d’une crise qui a été générée d’abord par les produits spéculatifs à risques4, et de surcroit de devoir éponger les dettes publiques de l’Etat suite à de mauvais choix politiques ou suite à des gestions hasardeuses des finances publiques.

    Il y a un corollaire entre la baisse de pouvoir d’achat des ménages et la crise ayant affecté la majorité des entreprises. En effet, crise a engendrée une perte de confiance généralise envers les banques et produits associés. Les banques se sont retrouvées soit en état de faillite suite à des placements financiers hasardeux telles que pour les plus connues les banques Lehman Brothers, HSBC et JPMorgan, entrainant par les interactions entre marchés bancaires, de nombreux autres organismes financiers dans d’importantes difficultés. Les entreprises n’obtenant plus de crédit, n’ont pu investir ni augmenter les salaires.

    Au niveau français, la Cour des comptes française a en juillet 20135, fait état des responsabilités de l’équipe dirigeante de la banque franco-belge Dexia en précisant que « le manque de vigilance du conseil d'administration et l'absence d'alerte des régulateurs, ainsi qu'une recherche tardive et incomplète des responsabilités », a couté au bas mot quelques 6 ,6 milliards d’euros à l’état français.

    D’autres banques sont confrontées à un manque de trésorerie directe, qui a dû être compensé par des prêts octroyés par les banques centrales nationales, qui elles-mêmes empruntaient à la Banque centrale européenne, cette dernière étant notamment responsable pour la politique monétaire au sein de la zone euro.


    Néanmoins, les entreprises nationales ou internationales fonctionnent pour l’ensemble à l’aide de trésorerie et donc de crédits obtenus auprès d’organismes de crédit. La crise faisant, les banques ont durcies les conditions d’obtention de crédits, et exigent encore actuellement, des garanties de plus en plus importantes auprès de leurs emprunteurs.

    Ces nouvelles politiques bancaires de prudence accrue, ont eu des effets encore plus dévastateurs sur des PME plus ou moins récentes, en raison de leur secteur d’activité, la fraîcheur de leur marché d’exploitation ou encore le manque de trésorerie directe. Ce dernier entrainant des retards de paiement importants, et par la même occasion, des procédures collectives dans de nombreuses entreprises, engendrant une hausse du taux de chômage, notamment en France. En parallèle, on peut noter l’inflation à laquelle sont confrontés les ménages. Pour le cas de la France, et selon François Cabau, économiste chez Barclays6 « Avec un taux de chômage élevé, proche de 11 %, une consommation des ménages atone et une croissance faible, les prix se sont logiquement ajustés ».

    On comprend donc bien la relation de cause à effet entre la crise provoquée d’une part, par les organismes financiers, les politiques de dépenses de publiques des états, le pouvoir d’achat en baisse des particuliers et les difficultés des entreprises, et d’autre part la volonté des gouvernements de faire rentrer des recettes fiscales, et enfin le souhait des particuliers d’essayer d’optimisation de leurs revenus, sans pour autant faire appel à une certaine ingénierie financière pour se dérober à leurs obligations fiscales.
    A l’origine la CEE7, fût crée suite à la volonté de six pays (France, Benelux, Italie, Allemagne) de s’organiser en vue de faire face aux conséquences économiques et politiques de la seconde guerre mondiale, mais aussi en vue de s’organiser face à la menace potentielle d’une guerre froide entre l’Est et l’Ouest.


    http://crdp.ac-amiens.fr/enviro/compression/sols/carte-historique.gif
    On remarque que ces pays fondateurs, se situent au centre de ce que Roger BRUNET allait appeler dans son ouvrage 8 en 1973 « la mégalopole européenne », aussi appelée la dorsale européenne voir la banane bleue.

    Cette mégalopole enveloppe les territoires qui étaient

    dès le 18ème siècle, la route employée par les marchands

    pour circuler à travers l’Europe, à savoir un

    croissant qui s’étend de Milan à Anvers, aujourd’hui

    étendu jusqu’à Londres.

    Il s’agit d’une axe de développement majeur, tant

    au niveau économique que démographique, et est

    considéré comme un centre de développement spatial

    européen.

    En effet, selon l’INSEE, cette région longue de près de 1800km, compterait aujourd’hui près de 70 millions d’habitants, qui sont tous regroupés dans des conurbations semées tout le long de ce croissant, avec des villes telles que Londres, Anvers, Bruxelles, Luxembourg, Frankfurt, Zürich, Gênes.

    L’une des forces de cette structure géographique désormais reconnue9, réside notamment dans le fait, que les pays impliqués dans cette force démographique, économique et industrielle sont pour certains, en contact avec les mers, leur assurant une possibilité de commerce international à travers les routes de navigation, et pour d’autres des contacts physiques avec plusieurs pays membres de l’Union européenne ou non aux frontières terrestres. Par exemple les Pays-Bas avec l’Allemagne et la Belgique, l’Allemagne avec la Belgique et le Luxembourg. Un pays se démarque par sa petite taille (2586km²)10, mais aussi parce qu’il a joué un rôle fondamental dans la construction européenne. Le père de ce qui deviendra l’Union européenne y est né, Robert Schuman11. Il a très tôt pris la mesure de la nécessité d’une réconciliation franco-allemande pour garantir la sérénité en Europe, et a contribué comme ses successeurs, au développement d’une Europe toujours plus nombreuse, et une coopération toujours plus étroite entre les états membres de l’Union européenne.

    Cette force intellectuelle des hommes politiques impliqués dans cette histoire européenne tel que Pierre Werner12, Jacques Poos, Gaston Thorn, Jacques Santer et dernièrement Jean-Claude Juncker, ont permis au Grand-duché de Luxembourg d’être le pays qu’il est aujourd’hui. En effet, le Luxembourg est un centre européen politique de premier ordre, de par la présence du Parlement Européen (secrétariat général), de la Commission européenne, de la Cour européenne de justice, de la Banque européenne d’investissement ou encore de la Cour des comptes européenne, représentant pas moins de 9500 fonctionnaires 13toutes instituions confondues.

    Le pays compte trois langues officielles que sont le français, l’allemand, le luxembourgeois, mais ce qui démontre le caractère europhile du Luxembourg. De nombreuses nationalités, notamment européennes, y sont représentées en tant que résidents, avec pas moins de 14 nationalités différentes, qui sont pour les plus importantes tel que le Portugal avec représente pas moins de 36.1%14 de la population totale du Luxembourg qui s’élève en 2013 à 514 00015 habitants. Mais le Luxembourg compte également trois frontières : France, Belgique, Allemagne. Situé à un des grands carrefours autoroutiers européens, relié au réseau français de TGV et disposant d’un aéroport moderne, le Luxembourg offre des connexions rapides et pratiques avec les principales capitales européennes. http://2.bp.blogspot.com/-80qnxhhfute/upc8hbgs-fi/aaaaaaaarbo/xiwh6fdoavo/s1600/luxembourg-map.gif
    La trilogie étatique décrite ci-dessus, est souvent

    présentée comme étant la Grande Région Saar-

    Lor-Lux, qui si elle devait prendre la forme d’un Etat, serait la huitième puissance de l’Union européenne en terme de population, avec quelque

    11,2 millions d’habitants, pour une superficie de 65400km².

    C’est donc une région très densément peuplée.
    Le principe reconnu aux travailleurs nationaux de migrer vers d’autres pays pour y trouver du travail, voir y habiter est l’un des droits consacrés aux citoyens européens, depuis les accords de Schengen en 1985, à travers le principe de la liberté de circulation, précisé aux articles 45 et suivants du TFUE, du règlement 492/2011 du 5 avril 2011 ou encore par la jurisprudence de la CJUE. Principe qui connait néanmoins des exceptions.

    Il convient de s’interroger sur le statut de frontalier. En effet, il ne faut pas confondre le travailleur frontalier, qui se définit par le fait de travailleur dans un pays mais de résider dans un autre, avec le migrant classique qui lui abandonne complétement son pays d’origine, pour travailler et vivre dans un pays autre que celui d’origine. On peut prendre pour exemple l’attrait actuel des jeunes français pour le Canada.

    Les textes européens ont clairement définit ce statut de frontalier16 en y précisant deux critères. D’abord un critère politique comme définit ci-dessus, et un critère temporel, qui précise que le frontalier retourne dans son pays de résidence si ce n’est tous les jours, au moins une fois par semaine. Il y a donc une condition temporaire du retour quotidien ou hebdomadaire au domicile, dans son pays de résidence.

    Relativement à la fiscalité ou à la protection sociale, traverser la frontière de façon quotidienne, pour y exercer une activité professionnelle, tout en résidant dans un autre Etat, donne à ce travailleur le qualificatif de frontalier. Il est à ce titre intéressant de reprendre la citation de S. Kessler dans un ouvrage de 199117, et qui définit le frontalier comme « un hybride évoluant entre deux types d’économie, deux types de législations, et souvent deux types de culture ».

    On peut donc se demander pour quelles raisons, les frontaliers d’origine français sont les plus nombreux à prendre la route quotidiennement vers le Luxembourg. Il n’existe pas de cause unique à la fuite de frontaliers vers le Luxembourg. Mais l’on peut revenir brièvement sur la crise économique précédemment développée afin d’expliquer l’une des raisons de la fuite des travailleurs lorrains vers le Luxembourg. En effet, selon un rapport de l’INSEE18, ce sont principalement les régions du Nord-Est de la France qui ont été touchées de plein fouet par les crises successives depuis 2008, et notamment la Lorraine.

    L’industrie occupe une place importante de la vie économique lorrainoise, ceci lui ayant hérité d’un passé riche en matière d’extraction des ressources des sous-sols, mais aussi d’industrie lourdes. Mais la crise économique a engendrée une désindustrialisation progressive de la région, liée notamment par, le recul de la compétitivité face aux BRICS19, et le recul des possibilités et surtout de stabilité d’emploi.

    Les restructurations intervenues dans le secteur de la métallurgie/ sidérurgie ont impactées sur près de 18 000 emplois20 sur la période 1992-2009.

    L’évolution structurelle des populations a aussi joué un rôle. Les formations intellectuelles de haut niveau sont de plus en plus présentes auprès des jeunes populations, qui dans une région majoritairement axée dans et autour du secteur d’activité secondaire21, facilite le départ vers des pays où le secteur tertiaire22 est omniprésent, tel que le Luxembourg. A l’inverse, pendant ces années de régression industrielle, l’économie luxembourgeoise a quant à elle, connue une croissance ascendante, attirant les travailleurs frontaliers. L’histoire sidérurgique de la lorraine, se retranscrit sur les emplois exercés au Luxembourg car selon le Pôle Emploi Lorraine23 de 2008, les frontaliers français travaillant au Luxembourg se distinguent des autres frontaliers (Belges, Allemands), de par leur forte présence dans l’industrie manufacturière. On peut élargir cette représentation des travailleurs français également présents en région sarroise, où ils occupaient à la même date près de 9 800 postes dans le secteur industriel.

    Grâce à la présence de nombreuses entreprises multinationales, le Luxembourg est souvent présenté comme un tremplin pour une carrière internationale, souvent mieux rémunérée que dans les zones frontalières directes.

    Beaucoup de grandes banques internationales ont une filiale ou une succursale au Luxembourg, et quelques 48.000 personnes y travaillent directement et 30.000 autres indirectement pour le secteur financier. 23% de ces employés ont la nationalité luxembourgeoise. Les 77% restant se composent de résidents étrangers et de frontaliers français, belges et allemands. 

    Cette force économique que représente le Luxembourg, et le niveau de vie ou les qualités de travail proposées sont souvent recherchées par les frontaliers.

    Les chiffres parlent d’eux-mêmes car en 2011, quelques 153 300 salariés, dont 80 000 résidants en France, ont fait quotidiennement la navette entre leur pays et le Grand-Duché, moyennant l’aide d’importantes infrastructures routières et ferroviaires.

    Source : Université du Luxembourg, d’après les données IGSS/ CCS
    L’attractivité des pays limitrophes, notamment au travers de rémunérations plus élevées, rend le recrutement en lorraine bien plus difficile.

    Par ailleurs, les offres d’emploi région Lorraine, sont sans possibilité de concurrence effective avec le Luxembourg, notamment au niveau salarial. En effet, selon une étude menée24, la France accuserait une différence négative de plus de 1200 euros sur un salaire moyen mensuel brut avec un revenu moyen de 2509 euros, contre 3709 euros au Luxembourg, à même niveau de qualification. Bien entendu, ces salaires sont exprimés hors avantages extra-légaux qui sont bien plus ancrés dans la culturelle d’embauche au Luxembourg avec notamment les chèques-repas, téléphones mobiles et voitures de fonction pouvant être utilisés à des fins privées, et même des réductions sur les abonnements de transport.


    Le Luxembourg étant considéré par beaucoup comme centre de l’Europe, de par le regroupement des institutions européennes, mais aussi d’une base importante de l’OTAN25, est aussi une place financière incontournable de un régime fiscal avantageux existant pour les entreprises, ce qui explique la présence d’une forte concentration de banques, centre d’investissements et autres grands groupes mondiaux. Evidemment cela implique une forte demande au niveau de l’offre d’emploi.

    De plus en plus de frontaliers lorrains tentent l’aventure d’une carrière au Luxembourg, tandis que le nombre de luxembourgeois désireux d’exercer une activité professionnelle en France, est plus sporadique. Il convient dans une première partie d’étudier les régimes fiscaux propres à chaque pays en matière d’imposition sur les revenus des personnes physiques, qui sont complétés par l’existence d’une convention fiscale internationale signée entre les deux pays afin d’éviter les situations de double imposition. Dans une seconde partie, on constatera un rapprochement des salariés non-résidents au Luxembourg, par une assimilation de leur situation à ceux des résidents luxembourgeois. Néanmoins, cette désertion des travailleurs lorrains vers le Luxembourg n’est pas sans conséquence sur la région Lorraine.


    1. La souveraineté fiscale étatique : un principe renforcé par l’existence de conventions fiscales internationales:



    Le droit fiscal est le droit relatif à l’impôt. L’impôt est un prélèvement unilatéral, dont le montant résulte de la loi.

    L’impôt repose donc sur une asymétrie en termes de pouvoir, car il n’est pas consenti, mais imposé par une autorité : l’état.

    Dans les formes sociétales modernes, l’impôt est indissociablement lié à l’état, lequel exerce le monopole de la puissance publique, qui s’exerce à travers le concept de souveraineté. La souveraineté d’un état, est la puissance donnée à l’exécutif et au législatif de mettre en œuvre des textes et principes, afin de faire respecter le bloc de constitutionnalité, d’adapter la législation, ce parfois à l’aide de règlements ou autres actes administratifs.

    Le droit fiscal est donc un droit national, reposant sur une application stricte du principe de souveraineté de l’état : chaque état dispose du droit de déterminer le contenu de son système fiscal.

    La fiscalité est une notion économique de par le transfert de richesse, qui est aujourd’hui lié à l’interdépendance des économies. On parle aussi de globalisation de l’économie.

    Il y a donc des situations de concurrence fiscale entre les états, car le système fiscal qui est national, et l’économie qui est globalisée. De plus, on connait un essor du droit fiscal international au 20ème siècle, dont l’objectif est d’harmoniser à minima, les fiscalités nationales, car la souveraineté fiscale demeure. Ce qui conduit parfois à ce qu’un contribuable puisse être imposé, par deux états à la fois, pour le même impôt, ce qui crée une surcharge fiscale pour le contribuable.

    On va adopter des règles d’harmonisation fiscale à travers les unions douanières, mais surtout par les biais de conventions fiscales bilatérales.



    1. Les sources du droit fiscal français et luxembourgeois :


    Par étymologie, l’impôt se rapporte à un verbe latin IMPONERE, qui signifie donner la charge de quelque chose à quelqu’un, mettre quelque chose sur les épaules de quelqu’un.

    L’impôt est une notion ancienne, apparue sous une forme primitive en même temps que l’agriculture, lors de la révolution néolytique (8500 ans avant JC).

    Néanmoins, il convient de relever que parmi la multitude d’auteurs ou philosophes s’étant interrogés sur le sens de l’impôt, il en est un au 18ème siècle, qui en fixé les grands principes influençant le régime fiscal de la plupart des pays. Adam Smith dans son ouvrage « Essai sur la richesse des nations » 26 a précisé que l’impôt devait être juste (assis sur les capacités contributives de l’Etat), non arbitraire, (un mode de calcul identique pour tous), levé à l’époque (annuel), et représenter le prix de la sécurité de l’état.

    Comme le définissait Gaston JEZE dans la première moitié du XX ème siècle, « l’impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques. »

    Il convient donc de préciser les sources de l’impôt, d’abord en France, ensuite au Grand-Duché du Luxembourg.



    1. Les sources de l’impôt en France :


    L’origine de la création de l’impôt s’articule autour du principe du consentement à l’impot, qui est garanti à l’article 14 de la DDHC de 1789. Il est réitéré par la première Constitution française de 1791.

    En France, le principe du consentement à l’impôt se développe pendant la guerre de 100 ans, qui opposa le royaume de France au royaume d'Angleterre à la fin du Moyen Âge27 (1337-1453).

    Ce conflit va développer l’autorité du Roi, dans la défense du Roi. Le roi peut demander des impôts en cas de guerre28. Les recettes affectées à l’autorité royale sont décidées par les états généraux, représentés par le clergé, la noblesse et le tiers-état.

    La Fronde est un conflit en France entre 1648 et 1653, commença par un conflit autour de la fiscalité. Le cardinal Mazarin, pour organiser la défense du pays, va essayer de créer un impôt, et il va s’affronter aux parlements nationaux. Une guerre civile va s’en suivre, qui sera gagnée par le cardinal Mazarin, et après cette fronde, il ne sera plus question de consentement à l’impôt jusqu’à la révolution française.

    On aboutit au triomphe de la monarchie absolue avec la prise de pouvoir de Louis XIX en 1643. Il créera beaucoup d’impôt et ne s’embarrassera pas du consentement de ces concitoyens. Dans la monarchie absolue, Thomas HOBBES, dans son ouvrage29 a présenté l’idée est que la création de l’impôt est une prérogative du monarque. Lorsqu’il fallait réunir les états généraux pour décider d’un impôt, cela prenait du temps, et donc le monarque n’avait qu’à décider de l’impôt en fonction de ses besoins. Il y a une idée de l’efficacité de l’état.

    Fréderic BASTIAT30, dans un ouvrage intitulé « Sophismes économiques », parle de l’impôt comme une forme de spoliation autorisé par la loi et donc une spoliation légale.
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